Отлов и содержание безнадзорных домашних животных

Понятие "безнадзорные домашние животные" используется в статье 230 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом в рекомендации ПАСЕ N 860 (1979) "Об угрозе перенаселенности домашних животных" под домашними животными понимаются "в основном собаки и кошки".

Весной 2015 года большой общественный резонанс вызвала новость о том, что 13 марта стая бродячих собак насмерть загрызла школьника на Балейской улице в городе Чите. Уголовное дело было возбуждено в отношении нескольких должностных лиц администрации города. Позже стало известно, что в халатности, повлекшей смерть человека, подозревают председателя комитета жилищно-коммунального хозяйства города Читы Андрея Галиморданова. Во время расследования уголовного дела выяснилось, что за последние годы бродячие собаки напали на 18 человек, в том числе 10 детей.
16 апреля 2016 года беспризорная собака покусала 12-летнюю девочку в городе Борзя Забайкальского края, в результате чего подросток получила рваные раны на лице, руках и ногах .

https://www.chita.ru/news/85878/

Нет сомнений в том, что проблемы с нападениями бродячих собак на людей существуют не только в Забайкальском крае, но и в иных регионах Российской Федерации, чему приводятся примеры как в публицистической, так и в юридической литературе . В частности, по непроверенным данным, сегодня только в Москве насчитывается порядка 60 тысяч безнадзорных собак, при этом каждая сука ежегодно приносит по 5 - 6 щенков, половина из которых пополняет бродячие стаи .

См., например: Захаров Н. Собака бывает кусачей... // ЭЖ-Юрист. 2013. N 36.
Николюкин С.В., Уткина И.О. Особенности возникновения и прекращения права собственности на безнадзорных и бесхозяйных животных: коллизии гражданского законодательства // Юрист. 2009. N 6.

Безусловно, с аналогичными проблемами сталкиваются и в других странах.
Например, в 1979 году Парламентской ассамблеей Совета Европы была принята Рекомендация N 860 (1979) "Об угрозе перенаселенности домашних животных". В развитие указанной Рекомендации 26 мая 1987 года Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская конвенция о защите домашних животных, две статьи которой (12 и 13) посвящены мероприятиям по снижению численности бездомных животных и условиям обеспечения идентификации этих животных .

Подробнее см.: Короткий Т.Р., Зубченко Н.И. Обеспечение благополучия животных и их защита от жестокого обращения: от этических норм к международно-правовому регулированию // Международное право и международные организации. 2014. N 3.

О серьезности проблемы свидетельствует и то обстоятельство, что два дела о нападениях бродячих собак на людей были рассмотрены Европейским судом по правам человека (Постановления от 26.07.11 по делу "Георгел и Георгета Стоическу против Румынии" (жалоба N 9718/03) и от 11.01.11 по делу "Берю против Турции" (жалоба N 47304/07)).
Интересно отметить, что в первом из названных Постановлений Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что государство-ответчик (Румыния) не приняло конкретных мер для надлежащей реализации законодательной базы с целью решения серьезной проблемы здравоохранения населения и угрозы его физической неприкосновенности со стороны большого количества бродячих собак, и посчитал, что отсутствие достаточных мер со стороны властей для решения проблемы бродячих собак и уклонение от предоставления надлежащего возмещения заявительнице в связи с причиненными ей травмами приравниваются к нарушению позитивных обязательств государства по обеспечению уважения личной жизни заявительницы.
Однако по упомянутому делу "Берю против Турции" Европейский суд по правам человека, напротив, не усмотрел вины государства-ответчика в том, что бродячие собаки загрызли ребенка, сославшись на то, что власти не знали или не должны были знать о том, что ребенок подвергается непосредственной угрозе гибели из-за бродячих собак вне села: "Происшествие, хотя и является трагическим, имело место случайно, и ответственность государства не может быть установлена без неоправданного расширения ее пределов". По-видимому, смысл рассуждений Европейского суда по правам человека сводился к тому, что власти несут ответственность за жизнь людей только в населенных пунктах.
Возвращаясь к трагическому происшествию с гибелью школьника от укусов бродячих собак в городе Чите, отметим, что 2 февраля 2016 года пресс-служба прокуратуры Забайкальского края сообщила: "Согласно материалам уголовного дела и утвержденному прокурором обвинительному заключению подсудимому инкриминировалось неисполнение должностных обязанностей вследствие небрежного отношения к службе, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан. Государственным обвинителем суду были представлены неопровержимые доказательства того, что Галиморданов, имея реальную возможность для выполнения мероприятий по отлову безнадзорных собак в городе Чите по наработанному с годами механизму путем заключения договоров с ДМРСУ на отлов собак, имея для этого финансовую основу в виде бюджетных средств, выделяемых из бюджета города на эти цели, и зная о неоднократных нападениях бродячих бездомных собак на граждан, в том числе малолетних детей, не организовал проведение аукционов на заключение контрактов на отлов бездомных собак в городе Чите. Он также не принял действенные мероприятия и не организовал работы по отлову безнадзорных животных, что привело к нападению собак на ребенка на Балейской улице" .

https://www.chita.ru/news/82848/

Вместе с тем проведенный нами анализ законодательства (в том числе бюджетного) показал, что не все так однозначно в вопросе о том, кто - субъекты Российской Федерации или органы местного самоуправления - обязан решать проблему отлова и содержания безнадзорных домашних животных.
В юридической литературе вопрос о компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обращения с домашними животными, в том числе безнадзорными домашними животными, справедливо называется наболевшим, и в последнее время ему уделяется достаточно большое внимание .

См., например: Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: Научн.-практ. пособие / Боголюбов С.А., Болтанова Е.С., Выпханова Г.В. и др.; отв. ред. Н.В. Кичигин. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 202 - 219; Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Проблемы правового регулирования отношений по содержанию, использованию и охране животных, не относящихся к объектам животного мира // Законодательство и экономика. 2015. N 3; Мадьярова А.В. Обращение с безнадзорными животными - чья сфера ответственности? // Практика муниципального управления. 2013. N 4. С. 105 - 111; Минина Е.Л. Проблемы правового регулирования обращения с животными // Журнал российского права. 2014. N 12. С. 80 - 82.

При этом некоторые авторы приходят к выводу о том, что "ни животные вообще, ни безнадзорные, в частности, прямо не "приписаны" ни к субъектам Российской Федерации, ни к муниципальным образованиям. Нет определенности, во-первых, к какой сфере законодательства относится данный вопрос, во-вторых, какие органы должны исполнять такие полномочия: региональные или муниципальные" .

Минина Е.Л. Правовой режим охраны животных в городской среде // Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: Научн.-практ. пособие / Боголюбов С.А., Болтанова Е.С., Выпханова Г.В. и др.; отв. ред. Н.В. Кичигин. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 209 - 210; Она же. Проблемы правового регулирования обращения с животными // Журнал российского права. 2014. N 12. С. 82.

Изучение судебно-арбитражной практики показало, что в ряде случаев органы местного самоуправления используют отмеченный пробел законодательства и аргументируют свою позицию об отсутствии нарушений антимонопольного законодательства в связи с непроведением торгов на выполнение работ по стерилизации животных и содержанию безнадзорных животных в приюте тем, что отлов и содержание безнадзорных животных не отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входят в компетенцию органов местного самоуправления (см. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.15 по делу N А53-32906/2014).
Однако, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 26.04.16 N 13-П, законодатель, будучи связан вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом требованием формальной определенности правовых норм, должен стремиться к тому, чтобы компетенция муниципальных образований была определена ясным, четким и непротиворечивым образом, в том числе с точки зрения используемой законодателем юридической терминологии, а соответствующее правовое регулирование позволяло бы разграничить вопросы местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросы государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также обеспечивало бы взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности.
Иное приводило бы к нарушению принципов разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти и финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям и создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации).
Попробуем разобраться в рассматриваемом вопросе, в том числе с учетом положений финансового законодательства.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 13, 14, 15 и 65).
В силу пункта 1 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

• принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
• принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
• заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

При этом расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце третьем пункта 1 статьи 86 БК РФ, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 БК РФ.
В случае если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета (пункт 3 статьи 86 БК РФ).
На основании пункта 5 статьи 86 БК РФ органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).
С приведенными законоположениями корреспондируют предписания статьи 18 Федерального закона от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), в силу которых финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) (часть 2); федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (часть 3); возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается (часть 4).
При применении указанных норм БК РФ и Закона N 131-ФЗ возникает вопрос о том, вправе ли орган местного самоуправления претендовать на возмещение произведенных им расходных обязательств, связанных с решением вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том случае, когда субъектом Российской Федерации длительное время не принимаются нормативные правовые акты о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и в то же время самостоятельно не исполняются соответствующие полномочия, притом что такие вопросы имеют большое социальное значение (например, отлов безнадзорных домашних животных).
В частности, безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, поэтому мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области защиты населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения.
В этой связи пунктом 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96, Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных", утвержденных Госкомсанэпиднадзором России 31.05.96 N 11, Минсельхозпродом России 18.06.96 N 23, установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову.
В силу положений статьи 3 Закона Российской Федерации от 14.05.93 N 4979-1 "О ветеринарии" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области ветеринарии относится организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, а также защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30.03.99 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; санитарно-эпидемиологическая обстановка - состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.
Согласно пункту 2 статьи 2 Закона N 52-ФЗ полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Статьей 6 Закона N 52-ФЗ предусмотрено, что к компетенции субъектов Российской Федерации относится, среди прочего, принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением, разработка, утверждение и реализация региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 Закона N 52-ФЗ), что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как перечень конкретных мер, так и определение круга лиц, обязанных их осуществлять за счет средств регионального бюджета.
Таким образом, отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1.7.2627-10, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06.05.10 N 54, регулирование численности безнадзорных животных путем их отлова и содержания в специальных питомниках, их иммунизация против бешенства рассматриваются как мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей. Организация и проведение указанных мероприятий осуществляются при реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения и относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 9.2 и 9.5).
На основании пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 названной статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Согласно подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных.
В Определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04.07.12 N 88-АПГ12-2 указано, что "к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится принятие мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предупреждение возникновения заразных заболеваний, общих для животных и людей, к таковым в том числе относятся вопросы организации отлова безнадзорных животных, содержание их в специальных приемниках и их регистрация, установление тарифов по содержанию отловленных безнадзорных животных, установление порядка захоронения (утилизации) умерших безнадзорных животных также отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входит в компетенцию органов местного самоуправления".
В этом же Определении Верховный Суд Российской Федерации отметил, что поскольку вопросы отлова безнадзорных животных отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входят в компетенцию органов местного самоуправления, то установление в региональном законе правила о том, что отлов безнадзорных животных на территории субъекта Российской Федерации может выполняться специализированными организациями, уполномоченными на это органами местного самоуправления в соответствии с муниципальными правовыми актами, является незаконным.
По сути, к аналогичным выводам Верховный Суд Российской Федерации пришел и в Определении от 28.01.10 N 32-В09-22.
Нижестоящие суды общей юрисдикции до недавнего времени придерживались такой же позиции (см., например, Обзор апелляционной и кассационной практики Пермского краевого суда по гражданским делам за первое полугодие 2014 года, утвержденный президиумом Пермского краевого суда 15.08.14, Апелляционные определения Липецкого областного суда от 12.12.12 по делу N 33-2935/2012, Свердловского областного суда от 19.02.13 по делу N 33-2199/2013, Самарского областного суда от 23.05.13 по делу N 33-4586/2013 и Суда Еврейской автономной области от 15.10.14 по делу N 33-520/2014).
В Постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21.12.15 по делу N А19-2292/2015 также сделан вывод о том, что организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных (за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации), осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в судебно-арбитражной практике имеются примеры обращения прокуроров с исками о признании ничтожными муниципальных контрактов по отлову безнадзорных животных именно по мотиву отсутствия у органов местного самоуправления полномочий на решение таких вопросов (Постановления Арбитражного суда Центрального округа от 19.11.14 по делу N А09-1493/2014, Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.05.12 по делу N А73-2109/2012).
Таким образом, в силу приведенных норм федерального законодательства и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации вопросы организации отлова и содержания безнадзорных животных отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 Постановления Совета Министров РСФСР от 23.09.80 N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР" собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, подлежат отлову. Отлов таких собак производится в городах, рабочих, курортных и дачных поселках организациями жилищно-коммунального хозяйства.
Пунктами 1 и 3 Инструкции по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденной Минжилкомхозом РСФСР 12.06.81, также предусмотрено, что отлов безнадзорных собак и кошек в городах, рабочих, курортных и дачных поселках производится организациями жилищно-коммунального хозяйства.
Согласно пункту 4.9 вышеназванных Санитарных правил СП 3.1.096-96, Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных" порядок отлова безнадзорных собак и кошек, их содержания и использования устанавливает местная администрация.
В Методических рекомендациях по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных Приказом Минрегионразвития России от 27.12.11 N 613 (пункт 8.10.6), отлов бродячих животных рекомендуется осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования на эти цели.

Методические рекомендации признаны недействующими Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17.12.15 N АПЛ15-557.

Следовательно, органы местного самоуправления в силу приведенных (не отмененных до настоящего времени) нормативных правовых актов обязаны принимать соответствующие меры по отлову безнадзорных собак и кошек, для чего им рекомендовано предусматривать в бюджетах средства на эти цели.
Некоторые авторы также считают, что отлов и содержание безнадзорных животных отнесены к компетенции именно органов местного самоуправления. В частности, А.В. Мадьярова полагает, что содержание рассматриваемых полномочий, их "локальный" характер, непосредственная связь с вопросами обеспечения жизнедеятельности населения территории обусловливают подход, согласно которому при наличии более или менее подходящих вопросов местного значения их следует рассматривать в составе таковых. Так, закрепленные гражданским законодательством полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными вполне могут рассматриваться в рамках их компетенции по благоустройству территории (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ) .

Мадьярова А.В. Указ. соч. С. 106 - 107.

Следует отметить, что в конце 2014 года свою позицию по рассматриваемому вопросу изменил и Верховный Суд Российской Федерации.
Так, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.11.14 N 55-КГ14-3 сделан вывод о том, что Постановление Совета министров РСФСР от 23.09.80 N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР" является действующим, при этом его пункт 3 не противоречит федеральному законодательству, в том числе Закону N 131-ФЗ. В данном Определении Верховный Суд Российской Федерации указал, что действующее законодательство (в том числе и Закон N 184-ФЗ) не возлагает непосредственно на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязанность по установлению порядка отлова, содержания и использования безнадзорных животных.
Аналогичные выводы содержатся в Постановлении президиума Тверского областного суда от 21.05.12 по делу N г-17, Апелляционных определениях Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики от 18.02.15 по делу N 33-97/2015 и Саратовского областного суда от 06.05.15 по делу N 33-2175.
Практике судов общей юрисдикции также известны случаи привлечения должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение обязанностей по отлову безнадзорных животных.
Помимо прочего, решение вопроса о том, относится ли деятельность органов местного самоуправления по отлову и содержанию безнадзорных животных к вопросам местного значения в сфере благоустройства территории либо к участию в осуществлении государственных полномочий субъекта Российской Федерации в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, имеет и еще одно важное практическое значение.
Принципиальная разница между названными вариантами интерпретации заключается в том, что при первой трактовке (в рамках благоустройства) данная деятельность может осуществляться вне зависимости от факта и степени дотационности муниципального образования, а во втором - в прямой зависимости от этих обстоятельств.
Так, в соответствии с частью 5 статьи 20 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Закона N 131-ФЗ, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
В свою очередь согласно пункту 3 статьи 136 БК РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
Иными словами, если рассматривать отлов и содержание безнадзорных животных как обязанность по решению вопроса местного значения "организация благоустройства территории", то его вправе осуществлять муниципальное образование, уровень дотационности которого равен или превышает указанный 20-процентный лимит. Если же рассматривать данное право как участие в осуществлении государственных полномочий субъекта Российской Федерации, то его реализация возможна только при условии, что уровень дотационности ниже этой границы.
С нашей точки зрения, в силу положений подпункта 49 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.03.15 N 64-ФЗ) решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Относительно же позиции некоторых авторов и судов общей юрисдикции , обосновывающих наличие у органов местного самоуправления самостоятельных полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных ссылкой на то, что в силу пункта 19 части 1 статьи 14 и пункта 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация благоустройства территории относится к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования, можно отметить следующее.

См., например, упомянутое Постановление Президиума Тверского областного суда от 21.05.12 N г-17.

В Постановлениях от 29.03.11 N 2-П и от 13.10.15 N 26-П Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что содержание термина "организация", используемого в Законе N 131-ФЗ при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности. В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым - вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований.
В пользу того, что органы местного самоуправления не обязаны содержать безнадзорных животных, свидетельствуют и положения статей 230 и 231 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), на основании которых к полномочиям органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными домашними животными относятся:

• содействие розыску собственника животного;
• содействие передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого;
• содержание и использование животного, поступившего в муниципальную собственность (при необнаружении прежнего собственника или отказе временного владельца принять его в собственность).

Как известно, ГК РФ признает животных имуществом (статья 137).
(В большинстве правопорядков животные рассматриваются в качестве движимого имущества. Однако в соответствии с пунктом 10 статьи 750 Гражданского кодекса Мексики производительный скот в животноводческих имениях, а также любые иные животные, необходимые для ведения работ в таких имениях, являются недвижимыми вещами. При наличии определенных условий животные признаются недвижимыми вещами и в статье 522 Гражданского кодекса Франции. Интересно также отметить, что в законодательстве многих государств на определенном этапе их развития животные считались не объектами, а субъектами права. Еще в Древней Греции существовал специальный суд, который осуществлял правосудие в отношении животных, обвиняемых в совершении различных преступлений. История права средневековой Европы дает нам большое число примеров, когда к уголовной ответственности привлекались животные. Э.П. Эванс в своей книге "Уголовное преследование и применение смертной казни к животным" описывает более 200 процессов такого рода, состоявшихся в период с 824 по 1906 год, в ходе которых на скамье подсудимых оказывались свиньи, ослы, лошади, волки, козы, собаки, грызуны, дельфины, рыбы, змеи, улитки, черви, насекомые и другие представители животного мира . - Прим. авт.)

Подробнее см.: Лотфуллин Р.К. Юридические фикции в гражданском праве. М.: Юристъ, 2006. С. 85 - 86, 102.

Поскольку российский законодатель рассматривает животных, в том числе безнадзорных, исключительно как имущество, то и полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными направлены на определение их дальнейшей гражданско-правовой судьбы как имущества - определение собственника и распоряжение имуществом при отсутствии собственника.
При этом, как отмечает А.В. Мадьярова, органы местного самоуправления обязаны лишь содействовать как поиску собственника, так и передаче животного во временное владение других лиц. Они не обязаны содержать обнаруженное бесхозяйное животное в период розыска собственника. В силу этого они не обязаны и учреждать организации, осуществляющие временное содержание таких животных (приюты, питомники и т.п.) , хотя в судебной практике встречаются примеры, когда суды общей юрисдикции признают незаконным бездействие органов местного самоуправления по непринятию мер к созданию приюта для животных (например, Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 19.06.13 по делу N 33-4495/2013).

Мадьярова А.В. Указ. соч. С. 107.

Статьями 14, 15 и 16 Закона N 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения, закреплены права органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ).
По общему правилу перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон N 131-ФЗ.
Кроме того, статьями 14.1, 15.1 и 16.1 Закона N 131-ФЗ предусмотрены права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований.
Отметим, что в соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 14.1 и пунктом 15 части 1 статьи 16.1 Закона N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.03.15 N 64-ФЗ) органы местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением имеют право на осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения (городского округа).
Однако необходимо иметь в виду, что указанные вопросы не отнесены к вопросам местного значения, поэтому органы местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа не обязаны самостоятельно осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных.
На основании части 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с этим законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Как уже отмечалось, в силу подпункта 49 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Следовательно, мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных не относятся к вопросам местного значения, но осуществление таких мероприятий может быть передано субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления.
Так, пунктом 6 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 названной статьи, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Согласно части 5 статьи 19 Закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
В силу части 4 статьи 18 Закона N 131-ФЗ возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.11 N 2-П указано, что финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается. Это согласуется с конституционными принципами финансово-экономического обеспечения местного самоуправления, в силу которых в муниципальной собственности должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач, а население - непосредственно или через органы местного самоуправления - самостоятельно в рамках закона определяет конкретные направления и объемы использования муниципальной собственности, включая средства местных бюджетов, исходя из интересов, обусловленных потребностями в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного сообщества.
С учетом приведенных выше норм БК РФ, Закона N 131-ФЗ и Закона N 184-ФЗ полагаем, что требование проведения организационных мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных и осуществления соответствующих материально-финансовых затрат может быть обращено к органам местного самоуправления при условии передачи им в установленном порядке отдельных государственных полномочий в этой области, что в силу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации должно сопровождаться предоставлением необходимых для реализации этих полномочий материально-финансовых средств. При этом следует учитывать, что органы местного самоуправления, согласно части 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ, несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Если же соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления в установленном порядке не переданы, обращенное к ним требование проведения организационных мероприятий и несения материально-финансовых затрат по отлову и содержанию безнадзорных животных не имеет законного обоснования.
Проведенный анализ регионального законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный и Восточно-Сибирский арбитражные округа, показал, что соответствующие законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере обращения с безнадзорными животными с соответствующим финансовым обеспечением в период с 2013 по 2015 год приняты:

• в Вологодской области (Закон Вологодской области от 15.01.13 N 2966-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по отлову и содержанию безнадзорных животных");
• в Республике Хакасия (Закон Республики Хакасия от 12.02.13 N 07-ЗРХ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия отдельными государственными полномочиями по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных");
• в Красноярском крае (Закон Красноярского края от 13.06.13 N 4-1402 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по отлову, учету, содержанию и иному обращению с безнадзорными домашними животными");
• в Тверской области (Закон Тверской области от 02.07.13 N 49-ЗО "О наделении органов местного самоуправления Тверской области отдельными государственными полномочиями Тверской области по организации проведения на территории Тверской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных");
• в Республике Карелия (Закон Республики Карелия от 24.10.13 N 1731-ЗРК "О мероприятиях по отлову и содержанию безнадзорных животных");
• в Иркутской области (Закон Иркутской области от 09.12.13 N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками в Иркутской области");
• в Республике Саха (Якутия) (Закон Республики Саха (Якутия) от 02.04.14 N 1288-3 N 131-V "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных");
• в Ленинградской области (Областной закон Ленинградской области от 10.06.14 N 38-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере обращения с безнадзорными животными на территории Ленинградской области");
• в Новгородской области (Областной закон Новгородской области от 27.04.15 N 760-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Новгородской области по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных");
• в Республике Бурятия (Закон Республики Бурятия от 05.05.15 N 1110-V "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных");
• в Мурманской области (Закон Мурманской области от 03.07.15 N 1881-01-ЗМО "О внесении изменений в Закон Мурманской области "О содержании животных").

В Забайкальском крае соответствующий Закон принят только в конце декабря 2015 года и вступил в силу с 1 января 2016 года (Закон Забайкальского края от 21.12.15 N 1263-ЗЗК "Об организации отлова и содержания безнадзорных животных на территории Забайкальского края и о наделении органов местного самоуправления отдельных муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственными полномочиями по организации проведения на территории Забайкальского края мероприятий по содержанию безнадзорных животных"). То есть на момент произошедших 13 марта 2015 года трагических событий Администрация города Читы не была наделена соответствующими полномочиями.
Отметим, что в большинстве названных субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, определяющие методику расчета, порядок предоставления и расходования субвенций на осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных.
Например, Постановлением Правительства Ленинградской области от 27.08.14 N 396 утвержден Порядок расходования субвенций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на осуществление отдельных государственных полномочий Ленинградской области в сфере обращения с безнадзорными животными на территории Ленинградской области, в соответствии с которым главным распорядителем субвенций определен комитет по жилищно-коммунального хозяйству и транспорту Ленинградской области.
В целях определения размера предоставляемых субвенций Приказом комитета по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту Ленинградской области от 14.08.14 N 51 утверждены нормативы средней стоимости единиц услуг по осуществлению отдельных государственных полномочий Ленинградской области по отлову, транспортировке, содержанию, учету, стерилизации, эвтаназии, утилизации трупов безнадзорных животных (в частности, средняя стоимость услуги по отлову безнадзорных животных составляет 2527 руб. на одно безнадзорное животное, а средняя стоимость услуги по содержанию и учету безнадзорных животных - 1766 руб. на одно животное (содержание не более 10 дней)).
Согласно пункту 4 Порядка расходования субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований Мурманской области на осуществление полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных на территории Мурманской области, утвержденного Постановлением Правительства Мурманской области от 10.08.15 N 343-ПП, средства на осуществление переданных полномочий расходуются на проведение следующих мероприятий: отлов и транспортировка безнадзорных животных; временное содержание и учет безнадзорных животных; стерилизация безнадзорных животных и идентификация стерилизованных безнадзорных животных; умерщвление безнадзорных животных; транспортировка и уборка трупов безнадзорных животных; уничтожение трупов безнадзорных животных; организация исполнения переданных полномочий. Субвенции носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
Предоставление субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов осуществляется на основании заявок на финансирование, представляемых органами местного самоуправления этих муниципальных образований ежемесячно на очередной месяц, не позднее 23-го числа месяца, предшествующего месяцу выплат, с указанием даты планируемого кассового расхода. Сумма заявки должна соответствовать прогнозным показателям очередного месяца (пункт 5 названного Порядка).
Однако в Республике Тыва, Архангельской, Калининградской и Псковской областях законов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по отлову и содержанию безнадзорных животных до настоящего времени не принято.
При этом если в Архангельской области предусмотрено, что организация отлова, учета, транспортировки, содержания безнадзорных животных осуществляется региональной инспекцией по ветеринарному надзору , то в Калининградской и Псковской областях по рассматриваемому вопросу закреплена следующая модель правового регулирования: организацию проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных осуществляют уполномоченные на осуществление ветеринарного надзора органы государственной власти этих субъектов Российской Федерации, однако органы местного самоуправления также вправе осуществлять такие мероприятия.

Пункт 3 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного Постановлением Правительства Архангельской области от 12.12.12 N 572-пп.

Так, в соответствии со статьей 5 Закона Калининградской области от 02.12.15 N 488 "Об организации проведения на территории Калининградской области мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных" органы местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов Калининградской области имеют право на осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения, городского округа соответственно (пункт 1). Органы местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа вправе решать указанные вопросы за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (пункт 2).
Пунктом 7 Положения о порядке отлова безнадзорных животных на территории Псковской области, утвержденного Постановлением Администрации Псковской области от 29.08.13 N 400 (в редакции постановления от 06.04.16 N 110), предусмотрено, что органы местного самоуправления городских и сельских поселений, городских округов Псковской области имеют право на осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на подведомственной им территории. Финансирование этих мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
То есть в Калининградской области на уровне областного закона закреплено, что органы местного самоуправления вправе решать вопросы, связанные с отловом и содержанием безнадзорных животных, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Пункт 2 статьи 5 названного Закона Калининградской области воспроизводит положения части 2 статьи 14.1 и части 2 статьи 16.1 Закона N 131-ФЗ, однако в случае бездействия регионального органа ветеринарного надзора по отлову и содержанию безнадзорных животных он не может служить основанием для возложения на органы местного самоуправления обязанности за счет средств муниципальных бюджетов осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных на их территории. Как уже отмечалось выше, требование проведения таких мероприятий и осуществления соответствующих финансовых затрат может быть обращено к органам местного самоуправления только при условии передачи им отдельных государственных полномочий, которая должна сопровождаться предоставлением необходимых для реализации этих полномочий материально-финансовых средств.
В нормативных правовых актах Псковской области хотя и имеется оговорка о финансировании проводимых органами местного самоуправления мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных "в соответствии с законодательством Российской Федерации", однако отсутствует указание на финансовое обеспечение таких мероприятий за счет субвенций из областного бюджета.
Между тем согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.03 N 16-П, на законодательном уровне должен быть обеспечен принцип равенства прав муниципальных образований как территориальных сообществ граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, что в сфере финансово-бюджетных правоотношений предполагает, в частности, юридическое равенство между муниципальными образованиями в их взаимоотношениях с органами государственной власти, являющееся в конечном счете одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13.10.15 N 26-П указано, что по смыслу части 2 статьи 16.1, частей 2 и 4 статьи 18 Закона N 131-ФЗ, а также статей 13 - 15, 65 и 86 БК РФ органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Закона N 131-ФЗ), а также решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов; не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий. Равным образом по общему правилу недопустимо возложение на муниципальные образования, включая городские округа, финансового обеспечения исполнения обязательств, вытекающих из статусных характеристик иных субъектов как самостоятельных участников гражданского оборота, а также отношений природопользования.
В связи с изложенным возникает вопрос о том, вправе ли орган местного самоуправления претендовать на возмещение произведенных им расходных обязательств, связанных с организацией проведения мероприятий по отлову, учету, содержанию и иному обращению с безнадзорными домашними животными, в том случае, когда субъектом Российской Федерации длительное время (или вообще) не принимаются нормативные правовые акты о передаче таких государственных полномочий органам местного самоуправления (с соответствующим финансовым обеспечением) и при этом самостоятельно не исполняются соответствующие полномочия.
Например, пунктом 1.1 распоряжения Правительства Республики Бурятия от 25.11.11 N 839-р органам местного самоуправления было рекомендовано усилить работу по отлову, помещению в пункты содержания отловленных животных, содержанию и регулированию численности безнадзорных собак для обеспечения реализации полномочий по организации благоустройства территорий муниципальных образований, в то время как соответствующий закон, предусматривающий финансовое обеспечение такой деятельности, был принят только 5 мая 2015 года.
Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 28.08.12 N 306 "О принятии расходных обязательств по отлову, содержанию, лечению безнадзорных животных и иных мер, направленных на улучшение санитарно-эпидемиологического благополучия населения" Администрации города Ростова-на-Дону до принятия органами государственной власти Ростовской области соответствующих нормативных актов по отлову, содержанию и лечению безнадзорных животных было предписано принять расходные обязательства по отлову, содержанию, лечению безнадзорных животных и иные меры, направленные на улучшение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Соответствующего закона в Ростовской области не принято до сих пор.
Если орган местного самоуправления имеет право в описанной ситуации на возмещение (компенсацию) таких расходов (в пользу чего свидетельствует Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.11 N 2-П и статья 18 Закона N 131-ФЗ), то возникает вопрос о том, в каком порядке должно быть произведено возмещение (компенсация). В частности, вправе ли орган местного самоуправления в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оспорить бездействие субъекта Российской Федерации по непринятию соответствующего нормативного правового акта с возложением на него обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов путем компенсации произведенных им расходов на организацию мероприятий по отлову безнадзорных домашних животных?
На момент написания настоящей статьи нам не удалось обнаружить в информационно-правовых базах судебных актов арбитражных судов, предметом которых являлись бы подобные заявления органов местного самоуправления, но теоретически возникновение таких споров исключать нельзя.
В этой связи отметим, что судебной практике судов общей юрисдикции известны случаи обращения граждан с заявлениями о признании незаконным подобного рода бездействия субъектов Российской Федерации.
В качестве конкретного примера можно привести Определение Верховного Суда Российской Федерации от 09.03.10 N 32-В09-20, в рамках которого оспаривалось бездействие Правительства Саратовской области, выразившееся в неисполнении обязанностей по проведению предусмотренных действующим законодательством санитарно-противоэпидемических мероприятий по предупреждению болезней, общих для человека и животных, в том числе мероприятий по установлению порядка отлова, содержания и использования безнадзорных собак и кошек.
В данном судебном акте со ссылкой на пункт 1 статьи 1 Закона N 184-ФЗ, в силу которого деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти, Верховный Суд Российской Федерации указал, что органы исполнительной и судебной власти самостоятельны и не вправе вмешиваться в компетенцию друг друга. То есть суд не может обязать высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществить правовое регулирование, которое заключается в принятии нормативного правового акта.
Другим способом защиты органом местного самоуправления своих прав может быть предъявление к субъекту Российской Федерации иска о возмещении вреда.
Однако немногочисленная пока судебно-арбитражная практика свидетельствует о том, что в случае обращения органа местного самоуправления с иском к субъекту Российской Федерации о возмещении вреда в порядке статей 15, 1069 и 1071 ГК РФ суды не находят правовых оснований для его удовлетворения (решение Арбитражного суда Иркутской области от 17.06.15 по делу N А19-2292/2015, Постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 31.08.15 и Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21.12.15 по тому же делу, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.16 N 302-ЭС16-2058).

В рамках дела N А19-2292/2015 Администрацией города Иркутска было предъявлено требование о взыскании с Иркутской области в лице Министерства финансов Иркутской области компенсации расходов, понесенных ею в связи с осуществлением деятельности в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками на территории города Иркутска.
Свои требования администрация обосновала тем, что до введения в действие Закона Иркутской области от 09.12.13 N 110-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями в сфере обращения с безнадзорными собаками и кошками в Иркутской области" органы государственной власти Иркутской области не осуществляли отнесенные к их компетенции полномочия в сфере обращения с безнадзорными животными, в связи с чем администрация осуществляла соответствующую деятельность самостоятельно за счет средств местного бюджета. В частности, администрация указала, что в соответствии с муниципальными контрактами по отлову и содержанию безнадзорных животных муниципальным образованием были понесены расходы на общую сумму 13564466 руб. 44 коп., которые, по мнению администрации, подлежали возмещению за счет Иркутской области.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды всех инстанций среди прочего сослались на положения части 5 статьи 20 Закона N 131-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на реализацию полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 этого же Закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. При этом соответствующее финансирование полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме того, суды исходили из недоказанности администрацией своих доводов о вынужденности самостоятельного осуществления ею соответствующих государственных полномочий (администрацией не представлены в материалы дела доказательства в подтверждение утверждений о многочисленных обращениях граждан), а также из недоказанности фактов обращений к органам государственной власти Иркутской области с целью урегулирования вопросов в сфере обращения с безнадзорными животными, в том числе вопросов по финансовому обеспечению и передаче полномочий.

Завершая настоящую статью, еще раз отметим, что обязанности по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных действующим законодательством возложены на субъекты Российской Федерации. При рассмотрении соответствующих споров, одной из сторон которых являются органы местного самоуправления, судам надлежит среди прочего проверять соблюдение субъектами Российской Федерации приведенных выше положений БК РФ, Закона N 131-ФЗ и Закона N 184-ФЗ в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных и обеспечения передачи таких полномочий достаточными финансовыми средствами.