Как прокуратура проверяет заказчиков по 44-ФЗ и 223-ФЗ: новые правила

Основания для прокурорского контроля

В Федеральном законе № 2202-1 указано, кто расследует преступления по факту нарушения законодательства в сфере закупок товара, работы или услуги — прокуратура (ст. 1 закона № 2202-1 от 17.01.1992). Прокуратура — это орган власти, призванный следить за соблюдением Конституции РФ и всех законов, действующих на территории России. В их число входят Федеральный закон о контрактной системе 44-ФЗ и Федеральный закон о закупках отдельных видов юридических лиц 223-ФЗ.

Статья 5 Федерального закона 182-ФЗ включает прокуратуру в число органов, вовлеченных в профилактику правонарушений, а ч. 2 ст. 6 того же закона отвечает на вопрос, что значит прокурорская проверка в отделе закупок — контрольные мероприятия в рамках собственного контроля прокуратуры за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Задача проверки — сопоставить информацию о фактической деятельности конкретного заказчика с требованиями закона и установить наличие или отсутствие состава правонарушения.

Также правила по проверкам устанавливаются Приказом Генпрокуратуры № 6 от 14.01.2021 и Письмом Генпрокуратуры № 7-16-2019 от 14.01.2019 об организации прокурорского надзора за госзакупками.

Источниками информации для прокурорских органов выступают:

• единая информационная система — ЕИС;
• данные федеральных, региональных и местных органов власти;
• публикации в СМИ и интернете;
• обращения граждан и юридических лиц, жалобы в прокуратуру на госзакупку;
• сведения от организаций, защищающих интересы бизнеса и деловых объединений;
• отчеты об исполнении бюджетов, госзаданий, субсидий, государственных программ;
• информационные базы судов, ФССП и Федерального казначейства.

Проводимый мониторинг позволяет своевременно выявлять правонарушения в закупочной деятельности и реагировать на них.

Проверки бывают:

• плановыми — проводятся в соответствии с составленным заранее графиком;
• внеплановые — проводятся на основании, например, поступившей жалобы.

В зависимости от методики исследования информации контрольные мероприятия делятся на:

• документальные: прокурор запрашивает у проверяемого необходимые документы, вызывает его для дачи объяснений, на основании полученной информации формирует заключения;
• выездные — сотрудники прокуратуры выезжают непосредственно к проверяющему и работают с его документами на месте.

Подготовка к контрольным мероприятиям

Государственные закупки — это процесс, которому обеспечена значительная степень открытости благодаря информационным системам. Заказчикам следует готовиться к возможным контрольным действиям. Чтобы понимать, как подготовиться к проверке по закупкам по 223-ФЗ и 44-ФЗ со стороны прокуратуры, и разработать эффективную стратегию мероприятий по подготовке, заказчикам необходимо учитывать, на что прокуроры чаще всего обращают внимание.

При проведении проверок работы в госзаказе прокурорские работники ориентируются на Приказ Генпрокуратуры № 6 от 14.01.2021 об организации прокурорского надзора закупочной деятельности и на методические рекомендации, утвержденные Письмом Генеральной прокуратуры № 7-16-2019 от 01.01.2019. Пункт 3 методических рекомендаций перечисляет, на какие аспекты деятельности заказчиков проверяющим стоит обращать пристальное внимание, приводит статистику из практики.

Предметом оценки становятся:

• правильность документального оформления как полномочий контрактного управляющего или контрактной службы, так и всех бумаг, сопровождающих закупочный процесс;
• действия заказчика на всех этапах закупки, обоснованность принимаемых решений;
• контроль заказчика за исполнением контракта поставщиком, исполнителем или подрядчиком — непринятие мер по отношению к контрагенту, который нарушает условия контракта, недопустимо.

По Приказу Генпрокуратуры № 6 проверяющим специалистам из российских регионов, военным и специализированным прокурорам, прокурорам комплекса «Байконур» необходимо (п. 2 приказа № 6 от 14.01.202):

1. Контролировать исполнение законов в закупках в рамках нацпроектов, госпрограмм, гособоронзаказа.
2. Усилить надзор за законностью НПА в сфере закупок, в т. ч. через антикоррупционную экспертизу.
3. Проверять законность закупок во время проверок соблюдения бюджетного законодательства.
4. Обеспечить действенный надзор за исполнением законодательства при размещении в ЕИС обязательных сведений, формировании аукционной, конкурсной документации, определении поставщиков, подрядчиков, исполнителей, заключении госконтрактов и допсоглашений к ним.
5. Пресекать закупки товаров, работ, услуг с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши.
6. Устанавливать схемы кооперации при выполнении госконтрактов.
7. Выявлять среди контрагентов организации, которые не имеют необходимой матбазы и трудовых ресурсов для исполнения их условий, фирмы-однодневки и номинальные фирмы-посредники, аффилированные с заказчиком юрлиц и физлиц. Для этого необходимо взаимодействие с органами Росфинмониторинга, ФНС, ФАС, Казначейства, МВД и ФСБ.
8. Принимать исчерпывающие меры реагирования по фактам несоблюдения заказчиками нацрежима, заключения соглашений хозяйствующих субъектов, ограничивших конкуренцию, неправомерных закупок у едпоставщика, завышения цен и незаконного изменения условий госконтрактов, поставки некачественной продукции (товаров, работ, услуг), нарушений сроков исполнения контрактов и иных предусмотренных ими обязательств, неосуществления заказчиком и уполномоченными органами надлежащего контроля (надзора).
9. Тщательно проверять реальность исполнения заключенных и оплаченных госконтрактов.
10. Уделять внимание исполнению законов, которые регулируют применение типовых контрактов, типовых условий контрактов и закупок на сумму свыше 1 млрд руб.
11. Проверять соблюдение прав на своевременную оплату заказчиками обязательств по госконтрактам, вопросы погашения задолженности перед ними держать под личным контролем.
12. Рассматривать безотлагательно вопрос о возбуждении дел об административных правонарушениях за несоблюдение срока и порядка оплаты.
13. Обеспечить соблюдение прав СМП, в т. ч. в части их СГОЗ и сокращенных сроков оплаты за выполненные обязательства по контракту.
14. Акцентировать внимание на выявлении и пресечении уполномоченными органами фактов «откатов», хищений, нецелевого использования бюджетных средств и других уголовно наказуемых деяний с использованием различных противоправных схем.
15. Обращаться в суд с исками и заявлениями, которые направлены на устранение нарушений в закупках и привлечение виновных лиц к ответственности, в т. ч. в рамках расследования уголовных дел.

По правилам при проведении плановой проверки в рамках закона 44-ФЗ проверяются закупки заказчика за определенный период. Контролеры смотрят:

• корректность оценки соответствия заявок требованиям закупочной документации;
• обоснованность допусков и недопусков участников;
• порядок рассмотрения, оценки и сопоставления заявок;
• правильность и своевременность оформления протоколов;
• соответствие действий комиссии заказчика правилам, которые установлены в положении о закупке проверяемого лица.

Методические рекомендации указывают на необходимость обращать внимание на такие нарушения, как:

• неправильное оформление нормативных актов, связанных с закупками в организации, в их числе, например, положения о контрактной службе, порядке формирования и ведения планов-графиков или приказы о назначении должностных лиц;
• ошибки при планировании, нарушения при нормировании в сфере закупок, прокуратура обращает внимание на обоснованность тех или иных закупок, расчет и обоснования НМЦК, ошибки в ее определении, завышение цен;
• нарушение сроков публикации закупочных документов на всех этапах закупки;
• необоснованное заключение контрактов с единственным поставщиком без проведения конкурентной процедуры;
• дробление контрактов, когда вместо одного большого контракта, требующего проведения масштабной конкурентной процедуры, заключается несколько маленьких соглашений;
• заключение контрактов на условиях, которые не соответствуют закупочной документации;
• рассмотрение заявок, подлежащих отклонению;
• нарушения при утверждении закупочной документации;
• нарушение сроков публикации информации по закупке в ЕИС;
• отсутствие в контрактах упоминаний ответственности поставщика, подрядчика и исполнителя за нарушения условий соглашения или неприменение установленных санкций при фактическом нарушении;
• незаконное изменение условий контракта;
• нарушения, связанные с банковским сопровождением контрактов;
• оплата невыполненных работ, неоказанных услуг, непоставленных товаров, завышение объемов товаров, работ или услуг в приемочной документации по сравнению с реальным исполнением;
• конфликт интересов между заказчиком и участниками.

Проведение контрольных мероприятий

Прокурорская проверка проводится, если в органы поступила информация о возможном правонарушении со стороны заказчика, а установить ее достоверность или лживость без проведения контрольного мероприятия невозможно.

Федеральным законом о Прокуратуре описана программа проведения проверки по 44-ФЗ и 223-ФЗ, она состоит из следующих этапов:

1. Принятие решения о проведении контрольного мероприятия прокурором или его заместителем. Решение оформляется документально и содержит информацию о сроках, предмете и цели мероприятия. До проверяемого решение доносится не позднее дня начала мероприятия.
2. Проверяемая организация в соответствии с требованием прокурора составляет ответ в прокуратуру на акт о проведении ревизии по 44-ФЗ и направляет контролерам необходимые документы. Для прокуратуры является обязательным Приказ Генпрокуратуры № 450 от 29.12.2011, и проверяющие требуют оформлять документы на основании этой инструкции.
3. Проверяющие анализируют полученные документы, при необходимости вызывают для дачи пояснения; если в ходе одной проверки по заявленному предмету выявлена возможность наличия иных нарушений, то назначается новая проверка.
4. По результатам рассмотрения всей поступившей информации прокурор устанавливает наличие или отсутствие правонарушения и оформляет итоговый документ: издает акт проверки или прибегает к мерам прокурорского реагирования. Например, если установлено, что сорван контракт на поставку, представление прокуратура выдает, чтобы обязать заказчика принять меры для устранения нарушения, рассмотреть возможность привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц. А вот как написать, что при проверке исполнения контрактов нарушений не выявлено — составляется акт и пишется: в ходе проверки соблюдений заказчиком требований законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд нарушения не выявлены. Прокурор составляет акт в течение 10 дней после окончания контрольных мероприятий и отправляет копию руководителю заказчика.
5. Если несоответствия выявлены, то проверяемый получает представление или постановление о нарушениях и устраняет их.

Генпрокуратура определила и срок проверочных мероприятий:

• базовый срок составляет 30 дней;
• если месяца не хватит, то проверку обоснованно продлевают еще на 30 дней;
• продлить проверку во второй раз еще на 30 дней вправе только Генпрокуратура;
• указанные сроки приостанавливаются, если требуются сложные мероприятия или экспертизы, проверяемый препятствует проверке или не представляет требуемые документы.

Оформление результатов контроля

Как прокурор подытожит проведенную проверку, зависит от того, выявлены ли в действиях проверяемого нарушения. Если нарушений не выявлено, то в течение 10 дней после окончания проверки прокурор вынесет акт и направит его проверяемому — это правило установлено ч. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Если прокуратура обнаружила нарушения в закупочной сфере, то применяются меры прокурорского реагирования, перечень которых установлен ст. 23–25.1 того же закона:

1. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, рассмотрением которого, в зависимости от состава правонарушения, занимается уполномоченный орган, к примеру УФАС. Законом о прокуратуре установлено, наказывает ли прокуратура за нарушение 44-ФЗ — нет, прокурор возбуждает административное производство или требует его возбуждения, но самостоятельно принять решение о наказании он не вправе.
2. Протест на противоречащий закону правовой акт. Проверяемый обязан в течение 10 дней рассмотреть вынесенный протест и либо принять меры по приведению акта в соответствие с законом, к примеру через внесение изменений, либо направить мотивированное возражение.
3. Предостережение о недопустимости нарушения закона — это предупредительная мера, с помощью такого предостережения прокурор предотвращает правонарушение, которого еще нет.
4. Представление об устранении нарушений законодательства о закупках — это документ, которым прокурор обязывает проверяемого исправить уже допущенные нарушения. У заказчика есть месяц на реализацию требуемых мер, по истечении которого он обязан направить ответ в прокуратуру на представление об устранении нарушений по 44-ФЗ или 223-ФЗ и отчитаться о выполнении предписания.

Обжалование итогов

Любой документ, составленный по результатам прокурорской проверки, проверяемый вправе обжаловать в административном порядке — в вышестоящей прокуратуре или в суде.

Жалоба на вынесенный прокурором документ содержит следующую информацию:

• наименование адресата;
• наименование заявителя — проверенного лица;
• сведения о проведенной проверке: когда и кем она проводилась, в чем состояли ее предмет и цели, реквизиты решения о ее назначении;
• обоснование, почему заявитель считает итоговый документ проверки незаконным, какие его права и интересы нарушены проверяющими;
• требование отменить постановление.

Если прокурор по итогу проверки возбудил дело об административном правонарушении и передал его в суд, а судья вынес решение против проверяемого лица, то обжаловать его предстоит в апелляционном порядке в суде следующей инстанции в соответствии с нормами Кодекса об административном судопроизводстве.