Как формировать лоты в торгах по 44-ФЗ: новые правила для закупок перевозок

Последние разъяснения

ФАС опубликовала на сайте дополнительное разъяснение №МЕ/96706/20 от 05.11.2020 к письму №ИА/85875/20 от 02.10.2020. В допразъяснениях ФАС указала, что сложилась различная практика формирования лотов для закупок по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по Федеральному закону №220-ФЗ от 13.07.2015 об организации перевозок и Федеральному закону №44-ФЗ от 05.04.2013 о контрактной системе из-за действий региональных и местных властей. Они при организации торгов на оказание услуг по регулярным перевозкам не понимают, как составить лоты, чтобы не ограничить конкуренцию и количество участников торгов. Из-за этого ФАС в Письме №ИА/85875/20 от 02.10.2020 определила критерии, которые отражают, что сформированные объекты закупок не ограничивают конкуренцию и количество участников торгов. Это сделали для приведения практики применения контрактного законодательства к единообразию.

А если заказчик не сформирует объект закупки по этим критериям, то это не значит, что его действия автоматически нарушают законодательство. В этом случае дополнительно рассматривают конкурентную среду, которая сложилась на рынке. Для этого заказчикам приходится обращаться в территориальный орган ФАС для консультаций по количеству лотов при проведении торгов на организацию регулярных перевозок.

После того как территориальный орган ФАС получит обращение на основании сведений о состоянии конкуренции на товарном рынке, он сформирует позицию по достаточности меньшего количества лотов для соблюдения конкурентной среды при проведении таких торгов с учетом с учетом Письма ФАС №ИА/85875/20 от 02.10.2020.

Напомним, что в Письме №ИА/85875/20 от 02.10.2020 контролеры определили минимальное количество лотов и максимальный размер обеспечения исполнения госконтракта в зависимости от численности населения одного или нескольких муниципальных образований, по которым проходит маршрут. Собрали эти требования в таблицу.

Общая протяженность маршрутов не должна отличаться от протяженности маршрутов других лотов больше чем на 20%. Перевозки по муниципальным и межмуниципальным маршрутам придется делить на разные процедуры.

Период выполнения обязательств по таким госконтрактам — не больше 10 лет. Этот срок установили и для выполнения контрактов на регулярные перевозки по межрегиональным маршрутам. ФАС указала, что такие закупки придется делить как минимум на 5 лотов, а максимальный размер обеспечения госконтракта — 300 млн рублей.

Если требования невыполнимы (нельзя сформировать требуемое количество лотов или не представляется возможным купить разные виды маршрутов по отдельности), то придется обращаться в УФАС с обоснованием невозможности определить исполнителя с реализацией этих требований.

Если контрольный орган даст согласие на проведение процедуры по-другому, это не ограничит конкуренцию и количество исполнителей.

Менять условия о сроках выполнения обязательств по контракту и о максимальном размере обеспечения контракта нельзя.

Порядок формирования по 44-ФЗ

Обособление товаров, работ и услуг в одном заказе, или лотирование, допускается в случае приобретения однотипной продукции. Если заказчику необходимо закупить однотипные или связанные между собой (технологически и функционально) изделия, он вправе заключить несколько контрактов в рамках одной закупки.

В положениях 44-ФЗ не содержится прямого определения, что такое лот в закупках, но в ч. 6 ст. 24 44-ФЗ есть такое разъяснение: если в закупочной документации отдельно указывают несколько объектов заказа, обоснование НМЦК, сроки и способы поставки, участники обязаны подать заявки по каждому указанному лоту.

Вот в чем суть этого норматива: если заказчику необходимо объединить в одном тендере однотипную продукцию, технически или технологически связанную между собой, то проводится многолотовая закупка по 44-ФЗ с разделением закупочных позиций. В каждом лоте отдельно указывают:

• предмет заказа;
• начальную (максимальную) цену товара, работы, услуги и ее обоснование;
• размер обеспечения заявки (если такое требование установлено в документации);
• сроки и ключевые условия поставки;
• порядок обеспечения исполнения госконтракта.

Допускается несколько лотов в одной госзакупке. Если вам необходимо изменить или отменить одну из лотовых позиций, вы корректируете или отменяете только ее, остальные группы не меняются. Составляют протоколы и подводят итоги по всем позициям отдельно. По результатам многолотового тендера заказчик заключает контракты по каждой включенной группе.

Не все способы определения поставщика допускают обособление товарных групп. В 2020 году лоты в электронном аукционе по 44-ФЗ запрещены — выделение продукции доступно только для конкурсных процедур.

Правила объединения

По каким нормам проводится формирование лотов по закону о контрактной системе:

1. Заказчикам запрещено включать в состав товарных групп позиции, которые технически и функционально не связаны с продукцией, являющейся предметом госзакупки (ч. 3 ст. 17 135-ФЗ от 26.07.2006).
2. Об этом же говорится и в Кодексе административных правонарушений: включение в состав одного лота товаров, работ и услуг, не связанных между собой технологически и функционально, грозит заказчику штрафом в размере 1% от НМЦК, но в границах от 5000 до 30 000 рублей (ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ).
3. Нельзя объединять в одну группу товары, в отношении которых применяется национальный режим по ст. 14 44-ФЗ (п. 3 Приказа Минфина №126н от 04.06.2018).

Следует помнить, что многолотовый аукцион в электронной форме 44-ФЗ теперь не проводится. Не формируют товарные группы и при осуществлении запроса котировок, запроса предложений, электронных процедур и закрытых электронных торгов.

Примеры по 44-ФЗ

Далеко не все лоты могут выделяться при осуществлении закупки 44-ФЗ: по закону о защите конкуренции обособление проводится только для однотипных, технологических и функционально связанных товаров, работ и услуг. Большая часть госзакупок проводится по одной позиции.

Нередки и ошибки при формировании многолотовых тендеров. Не рекомендуется объединять в одной закупке:

• поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг;
• строительные, исследовательские и проектные заказы;
• лицензированную и нелицензированную деятельность;
• приобретение продуктов питания и процесс организации питания в детских и лечебных учреждениях;
• различные виды строительных работ в ходе ремонта или строительства.

Обособление товаров, работ и услуг в одном тендере — это опция, доступная только для конкурсных процедур.

Регламента или инструкции, как в лот по малым закупкам добавить деньги на выделение товарных групп, нет: этого сделать нельзя. Предмет контракта с единственным поставщиком только один. Заказчики проводят закупки малого объема отдельно по каждому приобретаемому объекту заказа.

Интересная практика

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в Постановлении по делу №А33-311/2020 от 14.10.2020 признал, что в госзакупках законно объединять в один лот продукты разных категорий: молоко, крупа, мясо и т.д. Заказчик планировал долгосрочную еженедельную поставку по предварительным заявкам для социально значимых учреждений.

ФАС признала такие действия необоснованными, но суды с этими выводами не согласились по таким основаниям:

1. По 44-ФЗ не запрещено покупать одним лотом товары, которые делятся на отдельные виды.
2. В закупочных документах не обязательно прописываются условия, которые удовлетворяют всех потенциальных поставщиков.
3. Разная продукция в рамках одного лота складывается в единый объект закупки. Она подходит под один вид товаров — пищевой продукции.
4. Основная цель тендеров — эффективное использование бюджетных денег, а не обеспечение условий для участия максимального количества потенциальных поставщиков. Если кто-то из претендентов не в состоянии поставить товар, это не означает, что их права нарушены или конкуренция ограничивается.

В этом тендере участвовало 6 претендентов. ФАС не смогла доказать, что разделение закупки на отдельные процедуры увеличило бы количество участников, а цена товара снизилась бы или осталась неизменной.

Суды учли и такие пояснения заказчика:

• закупка продуктов одним госконтрактом в течение длительного времени более удобна и выгодна;
• объединение продуктов в один лот приводит к удовлетворению потребностей различных категорий людей;
• стороны по соглашению вправе перераспределить товарные единицы без изменения цены;
• закупка товаров несколькими закупками влечет большее количество контрактов, следовательно, увеличивает трудозатраты заказчика, затрудняет поставку и приемку товара, оформление отчетов.

Обратим внимание и на позицию контрольных органов, которые стояли на выводах, что такие действия приводят к ограничению конкуренции по таким основаниям:

1. Объект госзакупки — продукты разных категорий. Они формируют самостоятельные товарные рынки. Потенциальные поставщики могут и не иметь возможности поставить продукцию в совокупности.
2. Товары обладают различными потребительскими свойства. Они не связаны между собой технологически и функционально.
3. В закупке затруднительно участвовать производителям, товары другой линейки им придется покупать у других субъектов.

Антимонопольный орган считает, что продукты следует покупать отдельными процедурами.

Правила и порядок формирования лотов по 223-ФЗ

Конкретных правил по выделению товарных групп в 223-ФЗ нет. Актуальным в этом случае является закон о защите конкуренции: не ограничивайте количество участников закупки вашей разбивкой. Если товары, работы и услуги технологически и функционально не связаны между собой, вас оштрафуют.

Опишите порядок формирования многолотового заказа в Положении о закупке. Укажите допустимые конкурентные способы определения поставщика, алгоритм определения взаимосвязи между продукцией (например, таблица для участия в нескольких лотах), правила принятия решения о выделении позиций в одном тендере.

Многолотовые заказы по 223-ФЗ проводятся по общим правилам. Подготовьте закупочную документацию, рассчитайте цену, установите требования к участникам. Следуйте порядку, закрепленному в Положении о закупке. Нет необходимости и определять номер лота — Единая информационная система ведет автоматическую нумерацию.

Дальше закупка осуществляется по правилам 223-ФЗ. Участники подают заявки по каждой позиции тендера (ч. 11. ст. 3.2 223-ФЗ). Заказчик рассматривает предложение и выбирает исполнителей.

Если вы проводите заказ через Единую автоматизированную систему торгов Москвы, придерживайтесь Положения о закупке и регламента работы на торговой площадке. Вот инструкция, как сделать лот на единицу продукции в ЕАИСТ для детализации позиций:

1. Определяем объект закупки.
2. Формируем лот.
3. Детализируем строку. Указываем цену товарной единицы и объем заказа.
4. Готовим извещение.
5. Прикрепляем к извещению техническое задание, обоснование НМЦК и требования к исполнению договора.

Техническая документация, расчеты и условия контракта готовятся отдельно по каждой группе.

Примеры по 223-ФЗ

ФАС очень внимательно относится к жалобам на многолотовые заказы. Если заказчик готовит неделимый тендер, но объединение продукции необоснованно, исполнителю и организации грозит штраф.

Самое распространенное нарушение — включение в одну закупку проектных, исследовательских и строительных работ. Оштрафуют и за объединение поставок комплектующих и обслуживание оргтехники в одном договоре. Если заказчик докажет, что все позиции в соглашении однотипные и функционально взаимосвязанные, санкций удастся избежать.