Верховный суд обобщил практику по спорам о госзкупках

Верховный суд РФ опубликовал для сведения судов всех инстанций и практикующих юристов Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Документ утвержден Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 года и содержит 73 страницы, на которых изложены реальные споры, связанные с практическим применением Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и иных федеральных законов, входящих в систему законодательства о контрактной системе в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ. Мы подготовили обзор ключевых выводов, которые сделали арбитры.

1. Особые характеристики товара, необходимые с учетом специфики использования предмета закупки,не ограничивают круг потенциальных участников закупки

Верховный суд РФ рассмотрел в качестве примера спор медицинского учреждения (заказчика) с Федеральной антимонопольной службой. ФАС выдала заказчику предписание об устранении нарушения ч. 2 ст. 33 закона № 44-ФЗ о контрактной системе, который регулирует правила описания объекта закупки. Антимонопольщики сочли неправомерным то, что заказчик в заявке на закупку медикаментов указал, что закупаемые препараты обязательно должны быть во флаконах или эквивалентной упаковке, позволяющей обеспечить герметичность даже после вскрытия. ФАС потребовала отменить все протоколы рассмотрения заявки на участие в тендере и изменить в документации требования к первичной упаковке лекарств.

Суд первой инстанции счел такое решение ФАС необоснованным. Судьи отметили, что заказчик выдвинул требования в рамках законодательства о контрактной системезакупок. В частности, арбитры напомнили о нормах частей 1 и 2 статьи 33 закон № 44-ФЗ, в которых сказано, что заказчики при описании объекта закупки должны определить требования к нему так, чтобы, "с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки". С этой позицией согласился ВС РФ. Судьи отметили, что указывая свое требование о герметичной упаковке медучреждение руководствовалось спецификой способа применения препарата. Ведь, если лекарство будет в ампулах, то после вскрытия его нельзя будет хранить, чтобы воспользоваться им еще раз. Такой порядок направлен на экономичное использование лекарства и обеспечивает соблюдение принципа эффективного использования бюджетных средств. При этом, как отметили судьи, принцип конкуренции не нарушен, так как заказчик не выдвигал никаких других ограничений, например, по дозировке или составу препарата. Кроме того, ФАС не смогла доказать то, что это требование медучреждения ограничило круг участников закупки. Ведь в госреестре лекарственных препаратов зарегистрированы два производителя, выпускающих необходимый препарат во флаконах, и все семь участников закупки были готовы поставлять нужное лекарство от обоих этих производителей.

2. Требование заказчика о поставке продукции от конкретного производителя - неправомерно

Верховный суд также рассмотрел ситуацию, когда включение в документацию о закупке требований, указывающих на конкретного производителя закупаемого товара при отсутствии его использования, нарушает требования статьи 33 закона № 44-ФЗ. В приведенном обзоре примеры речь шла также о споре организации-заказчика в закупке медикаментов с участником закупки. Антимонопольщики изначально не признали нарушением то, что заказчик указал в документах требования к форме таблеткок, способу их деления и фасовке. Фактически этим требованиям соответствовал препарат одного конкретного производителя. Один из участников закупки пожаловался на это в ФАС, однако ведомство признало его доводы необоснованными. Поэтому участник закупки обратился в суд. Первая инстанция и апелляция поддержали позицию ФАС, а вот кассация согласилась с доводами участника закупки.

В судебном акте, в частности, сказано, что заказчик установил требования, которые "не относятся к фармакологическим свойствам лекарственного препарата, никак не связаны с терапевтической эффективностью и не обусловлены спецификой назначения и применения закупаемого препарата", но при этом однозначно указывают на единственного производителя данного лекарства. Заказчик не смог доказать в суде, что все участники закупки могли равнозначно обеспечить поставку товара именно этого производителя. Как указал ВС РФ, заказчик нарушил правила размещения документации, что "привело к созданию необоснованных препятствий для участников спорной закупки, повлекших сокращение их количества, что является признаком ограничения конкуренции".

3. Дополнительные соглашения сторон не могут изменять сроки выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту

Еще один спор, которому делил внимание в своем обзоре Верховный суд, произошел по представлению прокурора. Представитель прокуратуры счел, что договор, который заключили муниципалитет и застройщик на строительство многоквартирного жилого дома, противоречит требованиям законодательства. Оказалось, что первоначально застройщик должен был сдать дом до 1 ноября 2013 года, однако потом стороны подписали дополнительное соглашение о продлении этого срока до 31 августа 2014 года. Причиной этому послужило то, что строительная компания просто не смогла вовремя достроить это жилое многоэтажное здание. Именно это допсоглашение и просил признать недействительным прокурор.

Примечательно, что суды двух инстанций представителю прокуратуры отказали, не усмотрев в допсоглашении ничего противозаконного. Арбитры прислушались к доводам о том, что дополнительное соглашение было подписано в связи с тем, что застройщик не смог вовремя сдать объект по объективным обстоятельствам, а значит по взаимному согласию стороны могли изменить сроки. Кассация с такой позицией не согласилась и именно ее решение приводит в качестве примера ВС РФ.

Арбитры сослались на нормы пункта 2 статьи 34 закона № 44-ФЗ, в котором сказано, что при заключении и исполнении контракта его условия должны оставаться неизменными за редкими исключениями, прямо предусмотренными законодательством. В этом перечне из п. 1 статьи 95 закона о контрактных закупках нет пункта о временной невозможности исполнения обязательств. Поскольку тендер был проведен муниципалитетом на одних условиях, а после они были фактически изменены, суд счел, что это "ограничило конкуренцию между участниками размещения заказа, что могло повлиять на цену контрактов".

4. Запрет к госзакупке иностранных товаров порождает обязанность участников прилагать к заявкам документы, подтверждающие страну происхождения их продукции

Еще один спор, внимание которому уделили судьи, произошел между организацией-заказчиком и ФАС. Заказчик проводил тендер на продукцию, которая запрещена к госзакупкам, если она имеет иностранное происхождение. Поэтому, когда один из участников тендера не предоставил среди документов к заявке подтверждение, что товар производится в России, заказчик отклонил эту заявку. В отказе было указано, что в аукционной документации такое требование было установлено. Участник закупки пожаловался в ФАС и ведомство указало заказчику на нарушение им части 7 статьи 69 закона № 44-ФЗ и предписало устранить нарушения. Госорганизация обратилась в суд, требуя признать решение и предписание антимонопольной службы недействительными.

Суды двух инстанций требования заказчика удовлетворили, указав, что затребованная заказчиком декларация "не является допустимым доказательством, позволяющим идентифицировать товар как происходящий с территории определенного географического объекта", а иные документы, позволяющие определить страну происхождения предложенных к поставке товаров в заявке не значились. Однако кассация имела на этот счет другу точку зрения и указала на нормы п. 3 ч. 5 статьи 66 закона о контрактной системе, в силу которых заказчик не имеет права требовать в момент подачи заявок документы о стране-производителе товара. В соответствии с законодательством, а также нормами статьи 456 ГК РФ такая обязанность поставщика предусмотрена только при передаче товара по уже заключенному контракту.

Верховный суд, куда в порядке надзора попал данный спор, отменил постановление кассации, и вернул в силу решение суда первой инстанции. Суд указал, что в силу требований, изложенных в постановлении Правительства РФ от 24 декабря 2013 года № 1224 и постановления Правительства от 14 января 2017 года № 9 закупка государственными учреждениями и организациями иностранных товаров и услуг для нужд обороны и безопасности, не допускается.Исключения составляют товары и другие предметы закупки, которые не производятся в России в принципе или не соответствуют требованиям заказчика. Верховный суд отметил, что в спорной ситуации заказчику товар был необходим именно для таких нужд, а значит, у него было право требовать у участников закупки документы, удостоверяющие страну происхождения товара. Однако запрашивать заказчик должен был не саму декларацию, а, например, сертификат о происхождении товара, выдаваемый по правилам определения страны происхождения товаров в СНГ от 20 ноября 2009 года.

С остальными выводами, которые сделал Верховный суд, вы можете самостоятельно ознакомится в полной версии обзора.