Письмо Минэкономразвития России от 30.12.2015 N 38728-ОФ/Д26и Заключение по итогам экспертизы приказа Минтранса России от 8 февраля 2011 г. N 40 Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 30 декабря 2015 г. N 38728-ОФ/Д26и
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПО ИТОГАМ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНТРАНСА РОССИИ
ОТ 8 ФЕВРАЛЯ 2011 Г. N 40 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, УЧИТЫВАЮЩИХ
УРОВНИ БЕЗОПАСНОСТИ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ КАТЕГОРИЙ ОБЪЕКТОВ
ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ И ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА"
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, во II полугодии 2015 г., утвержденным 10 июля 2015 г. N 951-ОФ/Д26вн, Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минтранса России от 8 февраля 2011 г. N 40 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта" (далее - Приказ, Требования), зарегистрированного Минюстом России 1 марта 2011 г., регистрационный N 19978, опубликованного в Российской газете от 16 марта 2011 г. N 54.
Для проведения экспертного исследования положений Приказа была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении N 1 к данному заключению).
В ходе проведения экспертизы Приказа с 27 июля 2015 г. по 25 августа 2015 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России. Письмом Минэкономразвития России от 31 июля 2015 г. N Д26и-579 в Минтранс России был направлен запрос о предоставлении дополнительной информации. Письмом Минэкономразвития России от 25 декабря 2015 г. N Д26и-1068 в Минтранс России был направлен проект заключения. Официальные ответы Минтранса России по данным вопросам на момент подготовки заключения не поступили.
Наиболее значимые позиции, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при проведении публичных консультаций, учтены в настоящем заключении. Справка о результатах публичных консультаций прилагается (Приложения N 2 - 3).
1. Цели регулирования, установленного Приказом
Приказ разработан в целях реализации статьи 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности). При этом согласно статье 2 Закона о транспортной безопасности целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
2. Общее описание регулирования
2.1. Субъекты правового регулирования
Сфера действия Приказа распространяется на аэропорты и авиакомпании, то есть на организации, осуществляющие и обеспечивающие перевозку пассажиров, багажа и грузов воздушным транспортом.
Согласно данным государственного реестра аэропортов Российской Федерации, размещенным на официальном сайте Росавиации, по состоянию на 1 января 2015 г. в России зарегистрирован 282 аэропорта <1>. Согласно перечню авиакомпаний, имеющих сертификат эксплуатанта для осуществления коммерческих воздушных перевозок, размещенному на официальном сайте Росавиации, по состоянию на 26 октября 2015 г. в России 116 авиапредприятий имеют действующий сертификат эксплуатанта <2>.
--------------------------------
<1> http://www.favt.ru/dejatelnost-ajeroporty-i-ajerodromy/.
<2> http://www.favt.ru/dejatelnost-aviakompanii/.
В соответствии с пунктом 11 статьи 1 Закона о транспортной безопасности под транспортными средствами понимаются устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определенных транспортными кодексами и уставами, и включающие в себя, в том числе, воздушные суда коммерческой гражданской авиации.
Понятие "коммерческой гражданской авиации" ранее содержалось в пункте 2 статьи 21 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), под которой понималась гражданская авиация, используемая для предоставления услуг (по осуществлению воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты) и (или) выполнения авиационных работ. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" указанное определение признано утратившим силу. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение "коммерческой гражданской авиации".
Таким образом, в настоящее время сложилась неопределенность в отношении круга субъектов и объектов, регулируемых Законом о транспортной безопасности правоотношений.
2.2. Проблема правового регулирования
Приказ не учитывает особенности обеспечения состояния защищенности от актов незаконного вмешательства, действующие на воздушном транспорте и основанные на стандартах Международной организации гражданской авиации (далее - ИКАО), определенных Приложением 17 "Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" к Чикагской Конвенции о Международной гражданской авиации от 1944 г., участником которой в 1991 году Российская Федерация была признана как правопреемник СССР.
В частности, Приказом устанавливается система мер, дублирующая существующую в настоящее время систему мер по авиационной безопасности. Указанное приводит к значительному увеличению расходов авиакомпаний на обеспечение авиационной и транспортной безопасности, поскольку перевозчики вынуждены осуществлять свою деятельность в условиях действия двух систем правового регулирования с одинаковыми, по сути, требованиями.
Несмотря на то, что внесенными Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности" (далее - Закон N 15-ФЗ) в Закон о транспортной безопасности изменениями предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности, по-прежнему неурегулированным является вопрос гармонизации требований по транспортной безопасности и авиационной безопасности, увязки понятий "подразделения транспортной безопасности" и "служб авиационной безопасности", аккредитации подразделений транспортной безопасности и получения документа лицами, осуществляющими деятельность по обеспечению авиационной безопасности на их соответствие требованиям федеральных авиационных правил, осуществления подготовки персонала указанных служб и подразделений транспортной безопасности.
По информации ряда крупных авиакомпаний, Ространснадзор в их адрес направил предписания об устранении нарушений пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований, которые выразились в том, что эксплуатируемые авиакомпаниями воздушные суда не оборудованы техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также передачу данных с инженерно-технических систем в реальном времени.
При вынесении соответствующих предписаний Ространснадзором не учитываются положения всей нормативной правовой базы, регулирующей вопросы обеспечения транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Так, Приказ определяет систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, применяется в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации, и является обязательным для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры, и распространяется на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.
При этом статьей 5 Закона о транспортной безопасности предусмотрена оценка уязвимости ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства, которая проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и ТС, результатом проведения которой является, в том числе, описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на ОТИ и/или ТС по защите от актов незаконного вмешательства, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС, описание способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ или ТС применительно к модели нарушителя, а также определение субъекту транспортной инфраструктуры мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о транспортной безопасности установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и (или) ТС, которые предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 9 Закона о транспортной безопасности, пунктами 2, 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34, план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты ОТИ или ТС от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции и утверждается компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
Компетентным органом, утверждающим планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на воздушном транспорте, в соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, является Федеральное агентство воздушного транспорта.
Таким образом, действующее законодательство прямо связывает реализацию субъектами транспортной инфраструктуры Приказа с разработанным ими и утвержденным компетентным органом планом обеспечения транспортной безопасности. Соответственно, именно план обеспечения транспортной безопасности, утвержденный Федеральным агентством воздушного транспорта, является исполнительным документом по обеспечению транспортной безопасности на ТС <1>.
--------------------------------
<1> Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта по предоставлению государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденным приказом Минтранса России от 6 марта 2013 г. N 73 (далее - Административный регламент), установлен порядок действий заявителя и компетентного органа, а также перечень документов, которые предоставляются в компетентный орган, а также перечень документов, которыми руководствуется компетентный орган при предоставлении государственной услуги. При этом компетентный орган обязан отказать в утверждении плана обеспечения транспортной безопасности в случае несоответствия содержания плана требованиям по обеспечению транспортной безопасности.
Таким образом, по смыслу совокупности норм законодательства о транспортной безопасности обеспечение выполнения требований Приказа со стороны субъекта транспортной инфраструктуры (авиакомпании) заключается в проведении оценки уязвимости и в дальнейшем, на основании ее результатов, в подготовке и направлении в компетентный орган (Росавиацию) на утверждение плана обеспечения транспортной безопасности. После его утверждения компетентным органом субъектом транспортной инфраструктуры (авиакомпании) осуществляется практическая реализация положений плана обеспечения транспортной безопасности.
В настоящее время воздушные суда, эксплуатируемые авиакомпаниями в соответствии с требованиями стандартов Международной организации гражданской авиации (подпункт "b" пункта 13.2.3 Приложения N 6 "Эксплуатация воздушных судов" часть I "Международный коммерческий воздушный транспорт. Самолеты" к Конвенции о международной гражданской авиации), оборудованы системой видеонаблюдения, покрывающей в зависимости от типа воздушного судна, его взлетной массы и пассажировместимости соответствующие зоны наблюдения, что непосредственно отражено в соответствующих планах обеспечения транспортной безопасности авиакомпании, которые прошли процедуру утверждения в Росавиации, в соответствии с требованиями части 2 статьи 9 Закона о транспортной безопасности.
Таким образом, требования Ространснадзора о прямом исполнении пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований не согласуются с положениями законодательства о транспортной безопасности.
2.3. Оценка расходов субъектов регулирования на реализацию положений Приказа
Исполнение требований Приказа влечет дополнительные, необоснованные издержки субъектов предпринимательской деятельности, поскольку авиационные предприятия вынуждены дважды нести финансовые затраты. Так, с одной стороны, необходимо выделять средства на подготовку, аттестацию лиц авиационного персонала - сотрудников служб авиационной безопасности и членов экипажа воздушного судна, а также на подтверждение соответствия служб авиационной безопасности, в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации. С другой стороны, законодательство в области транспортной безопасности, относит тех же сотрудников служб авиационной безопасности и членов экипажа воздушного судна к силам обеспечения транспортной безопасности, которые должны пройти обучение уже по программам в области транспортной безопасности и аттестацию в соответствии с требованиями, установленными в области транспортной безопасности, а юридическое лицо, в случае осуществления им функций по защите, также должно быть аккредитовано в качестве подразделения транспортной безопасности.
В ходе проработки вопроса членами экспертной группы были представлены сведения о необходимых затратах. Так, по данным ПАО "Аэрофлот-российские авиалинии" затраты авиакомпании только на обучение лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на транспортном средстве составят не менее 20,0 миллиона рублей <1>.
--------------------------------
<1> На 1 воздушное судно приходится, 4 - 5 экипажей, соответственно все 4 - 5 КВС должны быть подготовлены и так для всех ВС эксплуатируемых авиакомпанией.
Расходы ПАО "Авиакомпания "Сибирь" на обучение и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности оцениваются в размере 7,5 миллиона рублей, включая расходы на подготовку и аттестацию командиров воздушных судов, в качестве лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на транспортном средстве. Так, по предварительным данным, затраты на подготовку и аттестацию одного командира воздушного судна могут составить 15 тысяч рублей.
Основным существенным расходным требованием Приказа, реализация которого отразится на существенном увеличении стоимости перевозки, является требование об оснащении воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности. Так, затраты на оснащение 140 воздушных судов системами видеонаблюдения могут составить не менее 1,2 млрд. руб. <1>
--------------------------------
<1> Оценка затрат на мероприятия по выполнению требований обеспечения транспортной безопасности в рамках исполнения Закона о транспортной безопасности на примере ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии" приведена в Приложении N 3 к заключению.
2.4. Ответственность за правонарушения в области транспортной безопасности
Действующим законодательством предусмотрена следующая ответственность за основные нарушения в области транспортной безопасности.
Статьей 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена ответственность за нарушение требований в области транспортной безопасности, выражающаяся в неисполнении требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнении требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.
Также административная ответственность за нарушения установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил установлена статьей 11.15.2 КоАП РФ.
Кроме того, статья 263.1 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность за неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.
3. Недостатки правового регулирования
3.1. Двойное обучение и аттестация лиц из числа авиационного персонала
В соответствии с пунктом 5.3 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность назначить по согласованию с перевозчиком на каждом транспортном средстве лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности транспортного средства.
Необходимо отметить, что Закон о транспортной безопасности не содержит требования о назначении на каждом транспортном средстве лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности.
Согласно Токийской Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов от 14 сентября 1963 г., и статьи 58 ВК РФ командир воздушного судна наделен специальными полномочиями, в том числе, по обеспечению безопасности воздушного судна либо находящихся на нем лиц или имущества, поддержания должного порядка и дисциплины на борту, принятию мер, связанных с обеспечением авиационной безопасности.
На основании изложенного лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности на каждом транспортном средстве, может быть назначен только командир воздушного судна. Согласно нормам международного и национального права в авиакомпаниях Российской Федерации в качестве лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, на каждом транспортном средстве назначены командиры воздушных судов.
После вступления в силу изменений, внесенных в Закон о транспортной безопасности Законом N 15-ФЗ, лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности на транспортном средстве, отнесены к силам обеспечения транспортной безопасности и должны пройти подготовку и обязательную аттестацию.
В то же время командиры воздушных судов в соответствии ВК РФ отнесены к авиационному персоналу гражданской авиации. При этом авиационный персонал гражданской авиации в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации имеет специальную подготовку, в том числе по авиационной безопасности, и проходит обязательную аттестацию.
В соответствии с требованиями Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности ОТИ и ТС возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, посредством реализации организационных мероприятий подразделениями транспортной безопасности и силами обеспечения транспортной безопасности.
При этом согласно статье 12.1 Закона о транспортной безопасности силы обеспечения транспортной безопасности, к которым на воздушном транспорте относятся командиры воздушных судов, должны пройти подготовку и аттестацию в соответствии с требованиями законодательства о транспортной безопасности.
С учетом имеющегося у авиакомпаний парка воздушных судов и количества командиров воздушных судов исполнение пункта 5.3 Требований, связанного с дополнительной подготовкой командиров воздушных судов в области транспортной безопасности, на практике влечет значительные необоснованные затраты авиакомпаний.
Привести расходы авиакомпаний на проведение обучения и аттестации командиров воздушных судов в качестве сил обеспечения транспортной безопасности в настоящий момент не представляется возможным, поскольку на сегодняшний день отсутствуют ведомственные нормативные правовые акты, направленные на реализацию постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2015 г. N 172 "О порядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности", а также на момент подготовки настоящего заключения отсутствует информация об организациях, аккредитованных, в качестве органов аттестации и о стоимости оказываемых ими услуг.
3.2. Дублирующие требования о выполнении мероприятий по безопасности воздушного транспорта подразделениями транспортной безопасности и службами авиационной безопасности.
В соответствии с пунктом 5.5 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ и/или ТС от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи, по реагированию на подготовку совершения или совершения АНВ в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности.
При этом согласно пункту 7.1 статьи 1 и статьи 12.1 Закона о транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности, функции которых на воздушном транспорте осуществляют службы авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), подлежат аккредитации в качестве подразделения транспортной безопасности.
В свою очередь, в соответствии со статьей 83 ВК РФ авиационная безопасность (состояние защищенности от актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации) обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.
При этом согласно частям 3 и 4 статьи 8 ВК РФ юридические лица, осуществляющие обеспечение авиационной безопасности, осуществляют свою деятельность при наличии выданного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), документа, подтверждающего соответствие указанного юридического лица требованиям федеральных авиационных правил.
В соответствии с требованиями Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, посредством реализации организационных мероприятий подразделениями транспортной безопасности.
Таким образом, в сфере воздушного транспорта устанавливаются две системы, дублирующие требования о выполнении мероприятий по безопасности воздушного транспорта, в связи с чем авиационные предприятия вынуждены дважды нести финансовые затраты, поскольку во исполнение требований федерального законодательства авиакомпании и аэропорту необходимо либо создавать параллельные структуры для выполнения идентичных требований транспортной и авиационной безопасности, либо осуществлять мероприятия по подтверждению соответствия служб авиационной безопасности требованиям федеральных авиационных правил, в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации и аккредитацию в качестве подразделения транспортной безопасности, в соответствии с требованиями законодательства о транспортной безопасности.
3.3. Двойное документирование
В соответствии с пунктом 5.8 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.
В соответствии с частью 9 статьи 9 Закона о транспортной безопасности программой авиационной безопасности эксплуатанта (авиационного предприятия), предусмотренной международными стандартами ИКАО в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, является совокупность планов обеспечения транспортной безопасности транспортных средств воздушного транспорта, эксплуатируемых одним субъектом транспортной инфраструктуры, которые разрабатываются с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, Законом о транспортной безопасности, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно пункту 3.3.1 Приложения 17 к Конвенции о международной гражданской авиации (ИКАО) "Безопасность" каждое Договаривающееся государство обеспечивает принятие в письменном виде, осуществление и обновление соответствующей программы безопасности эксплуатанта, отвечающей требованиям национальной программы безопасности гражданской авиации этого государства, коммерческими эксплуатантами воздушных судов, выполняющими перевозки из этого государства.
Следовательно, авиакомпании необходимо разработать два документа, имеющих единую цель - планирование мероприятий по обеспечению состояния защищенности от актов незаконного вмешательства.
При этом сравнительный анализ структуры Плана и Программы показывает, что сведения, требуемые для отражения в Планах обеспечения транспортной безопасности согласно приказу Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", практически в полном объеме дублируются в Программе (16 пунктов из 20). Сравнительный анализ структуры Плана и Программы приведен в Приложении N 4. При этом неучтенные в Программе положения содержат информацию справочного характера и могут быть включены в Программу в качестве приложений, либо могут быть включены в уже существующие разделы.
Таким образом, для авиакомпаний Планами обеспечения транспортной безопасности могут являться Программы обеспечения авиационной безопасности эксплуатантов, разработанные в соответствии с рекомендациями добавлений N 13 и N 24 Руководства по авиационной безопасности Международной организации гражданской авиации (ИКАО), Doc 8973 и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Реализация указанного положения будет способствовать исполнению принципа интеграции национальной системы транспортной безопасности в международные системы безопасности, предусмотренного пунктом 5 статьи 3 Закона о транспортной безопасности.
3.4. Затраты при проведении оценки уязвимости ОТИ и/или ТС
В соответствии с пунктом 5.7 Требований на субъект транспортной инфраструктуры возлагается обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.
Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств установлен приказом Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87 "О Порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", при этом положения указанного акта не позволяют включать вновь приобретенные транспортные средства в согласованную ранее группу идентичных транспортных средств с одновременным распространением на них ранее утвержденных результатов оценки уязвимости.
Таким образом, перевозчики вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с проведением оценки уязвимости транспортных средств идентичных по своим конструктивным, техническим, технологическим характеристикам. При этом стоимость проведения оценки уязвимости одного воздушного судна, в случае ее проведения специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности на основе публичного договора, составляет от 90 до 140 тысяч рублей.
3.5. Требование об оснащении воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение, видеомониторинг, а также обеспечивающими передачу видеоизображения.
3.5.1. Пунктами 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 26.3, 26.3.1, 26.3.2 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность по оснащению воздушных судов, в том числе уже находящихся в эксплуатации, техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени.
Реализация на практике указанных норм предусматривает установку на воздушном судне соответствующего бортового оборудования, что сопряжено с внесением изменений в конструкцию воздушного судна, связанным с дооснащением воздушного судна соответствующим оборудованием.
Оснащение воздушных судов указанными техническими средствами влечет значительные финансовые затраты. В зависимости от используемых диапазонов передачи радиосигнала и типа воздушного судна стоимость комплекта бортового оборудования, обеспечивающего передачу видеоизображения на землю, составляет порядка 350 тысяч долларов США. Расчеты затрат на оснащение воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем приведены в Приложении N 3.
В соответствии с приказом Минтранса России от 16 мая 2003 г. N 132 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации" на экземпляре воздушного судна и каждом его компоненте должны отсутствовать изменения конструкции, которые не предусмотрены действующей эксплуатационной документацией (в том числе и сертификатом типа воздушного судна) и не согласованы с разработчиком воздушного судна или властями летной годности страны регистрации воздушного судна.
Внесение изменений в конструкцию воздушного судна, оснащение воздушного судна дополнительным оборудованием, не предусмотренным сертификатом типа воздушного судна и не согласованным с разработчиком воздушного судна, властями летной годности страны регистрации воздушного судна, лишает конкретный экземпляр воздушного судна сертификата летной годности, что делает невозможным его дальнейшую эксплуатацию.
Поэтому все предполагаемые к размещению на борту воздушного судна приборы и оборудование должны быть одобрены организацией-разработчиком конкретного типа воздушного судна, национальными властями летной годности страны регистрации воздушного судна, с внесением соответствующих изменений в конструкторскую, технологическую и сертификационную документацию, а монтаж должен осуществляться, либо в организации-изготовителе конкретного экземпляра воздушного судна либо на ремонтном предприятии, имеющем разрешение национальных властей летной годности страны регистрации воздушного судна, на выполнение соответствующего вида работ.
3.5.2. Затраты авиакомпании на сертификацию организацией-разработчиком конкретного типа воздушного судна, национальными властями летной годности страны регистрации воздушного судна предлагаемых изменений конструкции воздушного судна, на установку дорогостоящего оборудования, сервисное обслуживание, оплату услуг провайдеров за передачу сигнала, включая операторов связного спутникового роуминга за пределами Российской Федерации, повлекут многократное увеличение стоимости перевозки. Однако, даже при установке такого оборудования на воздушное судно и последующей его сертификации, применение на практике такой системы невозможно ввиду отсутствия наземной инфраструктуры в Российской Федерации, которая будет принимать, накапливать, обрабатывать и хранить получаемое с борта воздушного судна видеоизображение.
Вместе с тем считаем необходимым отметить, что более 80% парка воздушных судов в Российской Федерации находятся в лизинге. Следовательно, оснащение воздушных судов дополнительными техническими средствами должно быть согласовано с собственниками воздушных судов, а также будет связано с затратами на монтаж и демонтаж указанных технических средств после окончания договора лизинга.
3.5.3. Кроме того, в соответствии с частью 8 статьи 12.2 Закона о транспортной безопасности все технические средства обеспечения транспортной безопасности, в том числе средства видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи должны соответствовать требованиям к функциональным свойствам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации и подлежат обязательной сертификации в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации. В настоящее время указанные акты Правительства Российской Федерации не утверждены, соответственно отсутствуют сертифицированные, в соответствии с требованиями Закона о транспортной безопасности, технические средства обеспечения транспортной безопасности, способные передавать видеоизображение в режиме реального времени.
3.5.4. Необходимо также отметить, что Требования не в полной мере отвечают положениям Закона о транспортной безопасности. Так, в соответствии со статьей 12.2 Закона о транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности предусмотрено применение технических средств обеспечения транспортной безопасности, к которым относятся системы и средства сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, оповещения, сбора, обработки, приема и передачи информации, предназначенные для использования на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах. При этом Закон о транспортной безопасности не предусматривает понятия "инженерно-технические системы обеспечения транспортной безопасности".
3.6. Требование об оснащении воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности.
Пунктами 22.3.6 и 26.3.5 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность по оснащению воздушных судов, в том числе воздушных судов, относящихся к первой и второй категории, техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности.
Воздушные суда, осуществляющие, коммерческие воздушные перевозки, во время стоянки находятся на территории аэропорта, находящегося, в свою очередь, под защитой служб авиационной безопасности в рамках авиационной безопасности и подразделений транспортной безопасности, и в рамках законодательства о транспортной безопасности. На борт воздушного судна допускаются только досмотренный в установленном порядке обслуживающий персонал, пассажиры, багаж, груз, почта и бортовые запасы. Перед вылетом осуществляется предполетный досмотр воздушного судна, которое после прилета находится под постоянным контролем сотрудников служб авиационной безопасности. Во время полета члены кабинных и летных экипажей обучены действиям при актах незаконного вмешательства. Указанные воздушные суда осуществляют полеты исключительно в аэропорты, защищенные мерами транспортной безопасности и (или) авиационной безопасности, предписанными международными стандартами и российским законодательством.
В случае оснащения воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности, авиакомпании будут вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с привлечением по договору подразделений транспортной безопасности, либо подготовкой и аттестацией сил обеспечения транспортной безопасности, по программам повышения квалификации работников, осуществляющих досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности, кроме того, авиакомпании будут вынуждены аккредитоваться в качестве подразделения транспортной безопасности, чтобы иметь возможность обслуживать указанное досмотровое оборудование.
3.7. Нарушение принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок
Согласно части 5 статьи 3 Закона о транспортной безопасности в качестве основных принципов обеспечения транспортной безопасности определена интеграция национальной системы транспортной безопасности в международные системы безопасности. Однако Приказ не предусматривает прямого указания на применение его положений в отношении иностранных авиакомпаний, осуществляющих воздушные перевозки на территорию Российской Федерации. Отсутствие в Приказе прямого указания о распространении его положений на иностранных авиаперевозчиков ставит российские авиакомпании в заведомо неконкурентное положение по сравнению с иностранными авиаперевозчиками, поскольку иностранные авиаперевозчики фактически освобождены от выполнения обременительных норм, предусматриваемых Требованиями и связанных с ними издержек.
Указанное обстоятельство приводит к нарушению принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок, увеличению издержек и снижению конкурентоспособности отечественных компаний.
Кроме того, учитывая, что требование транспортной безопасности не могут распространяться на иностранные воздушные суда, в логике Закона о транспортной безопасности, повышается вероятность незащищенности ОТИ.
3.8. Необходимость изменения круга субъектов регулирования
Под транспортными средствами воздушного транспорта следует понимать воздушные суда, осуществляющие коммерческие воздушные перевозки. Находятся в пределах контролируемых зон объектов транспортной инфраструктуры - аэропортов и помимо мер, обеспечиваемых на объекте транспортной инфраструктуры в рамках транспортной безопасности, защищены мерами по авиационной безопасности, предписанными международными стандартами и российским законодательством, что соответствует положению части 3 статьи 4 Закона о транспортной безопасности, согласно которому "обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности".
На борт воздушного судна допускаются только досмотренный в установленном порядке обслуживающий персонал, пассажиры, багаж, груз, почта и бортовые запасы.
Перед вылетом осуществляется предполетный досмотр воздушного судна, которое после прилета находится под постоянным контролем сотрудников служб авиационной безопасности.
Члены кабинных и летных экипажей обучены действиям при актах незаконного вмешательства во время полета. При этом командир воздушного судна согласно пункту 2 статьи 57 ВК РФ руководит работой экипажа воздушного судна, отвечает за дисциплину и порядок на воздушном судне, а также принимает необходимые меры по обеспечению безопасности находящихся на борту воздушного судна людей, сохранности воздушного судна и находящегося на нем имущества, являясь ответственным лицом за обеспечение авиационной безопасности.
Таким образом, в отношении воздушных судов, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, в рамках обеспечения авиационной безопасности осуществляется весь необходимый комплекс мер по защите от актов незаконного вмешательства, предусмотренный и в рамках транспортной безопасности.
В учетом вышеизложенного, представляется необходимым рассмотреть вопрос об инициировании процесса внесения изменений в Закон о транспортной безопасности в части исключения из сферы действия Закона о транспортной безопасности воздушных судов коммерческой гражданской авиации.
4. Предложения по изменению действующего правового регулирования
По итогам экспертизы Приказа полагаем, что отдельные положения Приказа требуют существенной доработки в целях снижения расходов субъектов транспортной инфраструктуры.
1) в целях устранения нарушения принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок необходимо в пункте 3 Требований после слов "на территории Российской Федерации" поставить запятую и дополнить словами "в том числе на иностранных субъектов транспортной инфраструктуры (перевозчиков), осуществляющих воздушные перевозки на территории Российской Федерации".
2) пункт 5.3 Требований изложить в следующей редакции:
"5.3. назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности транспортных средств";
3) в пункте 5.32 и по тексту документа слова "инженерно-техническими системами" заменить словами "техническими средствами" и исключить слова "и/или ТС";
4) пункты 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 22.3.6, 26.3, 26.3.1, 26.3.2, 26.3.5 Требований исключить.
Кроме того, необходимо внести в приказ Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87 изменение, исключив в абзаце втором пункта 7 Порядка слова "перед проведением оценки уязвимости транспортного средства".
Также требуется внесение изменений в Закон о транспортной безопасности в части:
1) определения субъектов регулируемых Законом о транспортной безопасности отношений, в том числе прямого указания о распространении его положений на иностранные авиакомпании, осуществляющие воздушные перевозки на территорию Российской Федерации;
2) исключения требования о подготовке (обучении) лиц, из числа авиационного персонала по двум программам, в рамках требований ВК РФ и требований Закона о транспортной безопасности;
3) определения в Законе о транспортной безопасности, что Планом обеспечения транспортной безопасности транспортного средства воздушного транспорта является Программа авиационной безопасности, разработанная с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Международными стандартами Международной организации гражданской авиации в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства";
4) указания на то, что обеспечение транспортной безопасности на транспортном средстве и/или объекте транспортной инфраструктуры осуществляется исключительно в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности;
5) исключение для САБ аэропортов, эксплуатантов дублирование требований, направленных на выполнение мероприятий по безопасности воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства.
5. Вывод по итогам экспертизы
5.1. По итогам проведенной экспертизы Минэкономразвития России пришло к выводу о том, что положения пунктов 3, 5.3, 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 22.3.6, 26.3, 26.3.1, 26.3.2, 22.3.6, 26.3.5 Требований затрудняют ведение предпринимательской деятельности и влекут дополнительные расходы у авиакомпаний и аэропортов.
В соответствии с абзацем 3 пункта 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает целесообразным направить в установленном порядке в Правительственную комиссию по проведению административной реформы предложение по внесению соответствующих изменений в Закон о транспортной безопасности, во исполнение которого издан Приказ.
Отдельно обращаем внимание на следующее. Требования, установленные Приказом, применяются до дня издания нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, устанавливающего Требования по обеспечению транспортной безопасности по конкретному виду транспорта в соответствии со статьей 8 Закона о транспортной безопасности в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 208-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антитеррористической защищенности объектов".
Таким образом, замечания, представленные в настоящем заключении, могут быть учтены и урегулированы либо при уточнении норм Требований, либо при издании указанного нормативного правового акта Правительства Российской Федерации.
5.2. Кроме того, по итогам экспертизы в соответствии с абзацем 2 пункта 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает целесообразным направить настоящее заключение в установленном порядке в Минюст России.
5.3. Обращаем внимание на то, что в соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, доработанные по данным замечаниям проекты нормативных правовых актов подлежат направлению в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия.
О.В.ФОМИЧЕВ
Приложение N 1
к заключению об экспертизе
на приказ Минтранса России
от 8 февраля 2011 г. N 40
"Об утверждении Требований
по обеспечению транспортной
безопасности, учитывающих
уровни безопасности
для различных категорий
объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных
средств воздушного транспорта"
Состав экспертной группы по экспертизе приказа Минтранса России от 8 февраля 2011 г. N 40 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта"
N N
Фамилия, имя, отчество
Организация
1.
Аксенов Алексей Вячеславович
ОАО "Авиационная компания "Трансаэро"
2.
Егоров Юрий Иванович
ОАО "Аэропорт Внуково"
4.
Кулик Сергей Николаевич
ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии"
5.
Любезный Леонид Павлович
АО "АэроМАШ - АБ".
6.
Людчик Денис Владимирович
ПАО "Авиакомпания "Сибирь"
7.
Никитина Ася Николаевна
ФГУП "Магнитогорское авиапредприятие"
8.
Сидорова Вероника Андреевна
Аэропорт Домодедово
9.
Петрила Олег Пранович
ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии"
10.
Хайдари Надежда Хусейновна
Аэропорт Домодедово
11.
Холманский Владимир Александрович
ОАО "Аэропорт Внуково"
12.
Шокуров Борис Николаевич
Российская Ассоциация эксплуатантов воздушного транспорта
Приложение N 2
к заключению об экспертизе
на приказ Минтранса России
от 8 февраля 2011 г. N 40
"Об утверждении Требований
по обеспечению транспортной
безопасности, учитывающих
уровни безопасности
для различных категорий
объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных
средств воздушного транспорта"
СПРАВКА
О РЕЗУЛЬТАТАХ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ
С ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
И ИНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРИКАЗУ ПРИКАЗА МИНТРАНСА РОССИИ
ОТ 8 ФЕВРАЛЯ 2011 Г. N 40 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, УЧИТЫВАЮЩИХ
УРОВНИ БЕЗОПАСНОСТИ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ КАТЕГОРИЙ ОБЪЕКТОВ
ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ И ТРАНСПОРТНЫХ
СРЕДСТВ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА"
Приказ и перечень вопросов к нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Консультативный совет по иностранным инвестициям, ОАО "Авиационная компания "Трансаэро", ОАО "Аэропорт Внуково", ПАО "Аэрофлот-российские авиалинии", АО "АэроМАШ - АБ", ПАО "Авиакомпания "Сибирь", ФГУП "Магнитогорское авиапредприятие", Аэропорт Домодедово, ОАО "Аэропорт Внуково", Российская Ассоциация эксплуатантов воздушного транспорта.
Всего по результатам публичных консультаций было получено 4 отзыва от следующих организаций: ОАО "Авиационная компания "Трансаэро", ПАО "Аэрофлот-российские авиалинии", ПАО "Авиакомпания "Сибирь", АО "АэроМАШ - АБ".
Замечания, полученные в ходе проведения публичных консультаций, обобщены в сводной таблице результатов.
Сводная таблица результатов проведения
публичных консультаций
N п/п
Структурный элемент акта
Замечания и (или) предложения
Комментарии Минэкономразвития России
ОАО "АК "Трансаэро", ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии"
1.
пункт 3 Требований
В качестве основных принципов обеспечения транспортной безопасности Федеральный закон ФЗ-16 от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (пункт 5 статьи 3) определил интеграцию национальной системы транспортной безопасности в международные системы безопасности. Однако Приказ не предусматривает прямого указания на применение его положений в отношении иностранных авиакомпаний, осуществляющих воздушные перевозки на территорию Российской Федерации. Отсутствие Приказе прямого указания о распространении его положений на иностранных авиаперевозчиков ставит российские авиакомпании в заведомо неконкурентное положение по сравнению с иностранными авиаперевозчиками, поскольку иностранные авиаперевозчики будут фактически освобождены от выполнения обременительных требований, предусматриваемых проектом Требований и связанных с ними издержек. Указанное обстоятельство приводит к нарушению принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок, увеличению издержек и снижение конкурентоспособности отечественных компаний.
Учтено в заключении
ОАО "АК" Трансаэро", ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии"
2.
пункт 5.3 Требований
На субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность назначить по согласованию с перевозчиком на каждом транспортном средстве лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности транспортного средства.
Необходимо отметить, что Федеральный закон о транспортной безопасности не содержит требования о назначении на каждом транспортном средстве лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности.
Согласно Токийской Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов от 14 сентября 1963 г., и статьи 58 Воздушного кодекса Российской Федерации командир воздушного судна наделен специальными, властными полномочиями, в том числе, по обеспечению безопасности воздушного судна либо находящихся на нем лиц или имущества, поддержания должного порядка и дисциплины на борту, принятию мер, связанных с обеспечением авиационной безопасности.
На основании изложенного, лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности на каждом транспортном средстве, может быть назначен только командир воздушного судна. Основываясь на нормах международного и национального права в авиакомпаниях Российской Федерации, в качестве лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности на каждом транспортном средстве назначены командиры воздушных судов.
После вступления в силу изменений, внесенных в Закон о транспортной безопасности Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. N 15-ФЗ, лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности на транспортном средстве, отнесены к силам обеспечения транспортной безопасности, которые должны пройти подготовку и обязательную аттестацию.
В то же время командиры воздушных судов в соответствии с Федеральным законом от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ "Воздушный кодекс Российской Федерации" отнесены к авиационному персоналу гражданской авиации, которые в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации имеют специальную подготовку, в том числе по авиационной безопасности и проходят обязательную аттестацию.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, посредством реализации организационных мероприятий подразделениями транспортной безопасности и силами обеспечения транспортной безопасности.
При этом согласно статье 12.1 силы обеспечения транспортной безопасности, к которым на воздушном транспорте относятся командиры воздушных судов, должны пройти подготовку и аттестацию и в соответствии с требованиями законодательства о транспортной безопасности.
Таким образом, в сфере воздушного транспорта авиационные предприятия вынуждены дважды нести финансовые затраты, поскольку с одной стороны должны выделять средства на подготовку, аттестацию лиц авиационного персонала - сотрудников служб авиационной безопасности и членов экипажа воздушного судна, в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации. С другой стороны законодательство в области транспортной безопасности относит тех же сотрудников служб авиационной безопасности и членов экипажа воздушного судна к силам обеспечения транспортной безопасности, которые должны пройти обучение уже по программам в области транспортной безопасности и аттестацию в соответствии с требованиями, установленными в области транспортной безопасности.
Указанное обстоятельство, кроме организационных трудностей, приводит к необоснованным финансовым затратам.
Учитывая имеющийся у авиакомпаний парк воздушных судов и количество командиров воздушных судов, исполнение пункта 5.3 Требований, связанного с дополнительной подготовкой командиров воздушных судов в области транспортной безопасности, на практике влечет значительные необоснованные затраты авиакомпаний.
Привести расходы авиакомпаний на проведение обучения и аттестации командиров воздушных судов в качестве сил обеспечения транспортной безопасности, в настоящий момент, не представляется возможным, поскольку в настоящий момент отсутствуют ведомственные нормативные правовые акты, направленные на реализацию постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2015 г. N 172 "О порядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности", а также на момент подготовки настоящего заключения отсутствует информация об организациях, аккредитованных в качестве органов аттестации и о стоимости оказываемых ими услуг.
Учтено в заключении
ОАО "АК" Трансаэро", ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии", АО "АэроМАШ - АБ"
3.
пункт 5.5 Требований
На субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершения АНВ в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности.
При этом согласно пункту 7.1 статьи 1 и статьи 12.1 Закона о транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности, функции которых на воздушном транспорте осуществляют службы авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), подлежат аккредитации в качестве подразделения транспортной безопасности.
В свою очередь, в соответствии со статьей 83 Федерального закона 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ "Воздушный кодекс Российской Федерации" авиационная безопасность (состояние защищенности от актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации) обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.
При этом согласно частям 3 и 4 статьи 8, 52 Воздушного кодекса Российской Федерации юридические лица, осуществляющие обеспечение авиационной безопасности, осуществляют свою деятельность при наличии выданного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), документа, подтверждающего соответствие указанного юридического лица требованиям федеральных авиационных правил.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, посредством реализации организационных мероприятий подразделениями транспортной безопасности.
Таким образом, в сфере воздушного транспорта устанавливается две "параллельные" разрешительные системы на выполнение мероприятий по безопасности воздушного транспорта в связи с чем авиационные предприятия вынуждены дважды нести финансовые затраты, поскольку во исполнение требований федерального законодательства авиакомпании и аэропорту необходимо либо создавать параллельные структуры для выполнения идентичных требований транспортной и авиационной безопасности, либо осуществлять мероприятия по подтверждению соответствия служб авиационной безопасности требованиям федеральных авиационных правил, в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации и аккредитацию в качестве подразделения транспортной безопасности, в соответствии с требованиями законодательства о транспортной безопасности.
Указанное обстоятельство, кроме организационных трудностей, приведет к необоснованным финансовым затратам.
Учтено в заключении
ОАО "АК" Трансаэро", ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии"
4.
Пункты 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 26.3, 26.3.1, 26.3.2
Требований
На субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность по оснащению воздушных судов, в том числе уже находящихся в эксплуатации, техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени.
Реализация на практике указанных норм предусматривает установку на воздушном судне соответствующего бортового оборудования, что сопряжено с внесением изменений в конструкцию воздушного судна, связанным с дооснащением воздушного судна соответствующим оборудованием.
Оснащение воздушных судов указанными техническими средствами влечет значительные финансовые затраты. В зависимости от используемых диапазонов передачи радиосигнала и типа воздушного судна, стоимость комплекта бортового оборудования составляет от 350 тысяч долларов США. Расчеты затрат на оснащение воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем приведены в Приложении N 3.
В соответствии с приказом Минтранса России от 16 мая 2003 г. N 132 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации", на экземпляре воздушного судна и каждом его компоненте должны отсутствовать изменения конструкции, которые не предусмотрены действующей эксплуатационной документацией (в том числе и сертификатом типа воздушного судна) и не согласованы с разработчиком воздушного судна или властями летной годности страны регистрации воздушного судна.
Внесение изменений в конструкцию воздушного судна, оснащение воздушного судна дополнительным оборудованием, не предусмотренным сертификатом типа воздушного судна и не согласованным с разработчиком воздушного судна, властями летной годности страны регистрации воздушного судна, лишает конкретный экземпляр воздушного судна сертификата летной годности, что делает невозможным его дальнейшую эксплуатацию.
Поэтому все предполагаемые к размещению на борту воздушного судна приборы и оборудование должны быть разработаны, испытаны и утверждены организацией - разработчиком конкретного типа воздушного судна, национальными властями летной годности страны регистрации воздушного судна, с внесением соответствующих изменений в конструкторскую, технологическую и сертификационную документацию, а монтаж должен осуществляться, либо в организации - изготовителе конкретного экземпляра воздушного судна, либо на ремонтном предприятии, имеющем разрешение национальных властей летной годности страны регистрации воздушного судна, на выполнение соответствующего вида работ.
Затраты авиакомпании на сертификацию организацией-разработчиком конкретного типа воздушного судна, национальными властями летной годности страны регистрации воздушного судна предлагаемых изменений конструкции воздушного судна, на установку дорогостоящего оборудования, сервисное обслуживание, оплату услуг провайдеров за передачу сигнала, включая операторов связного спутникового роуминга за пределами Российской Федерации, повлекут многократное увеличение стоимости перевозки. Однако, даже при установке такого оборудования на воздушное судно и последующей его сертификации, применение на практике такой системы невозможно ввиду отсутствия наземной инфраструктуры в Российской Федерации, которая будет принимать, накапливать, обрабатывать и хранить получаемое с борта воздушного судна видеоизображение.
Кроме того, в соответствии с пунктом 8 статьи 12.2 Закона о транспортной безопасности все технические средства обеспечения транспортной безопасности, в том числе средства видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, должны соответствовать требованиям к функциональным свойствам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, и подлежат обязательной сертификации в соответствии с порядком, определяемом Правительством Российской Федерации. В настоящее время указанные акты Правительства Российской Федерации не утверждены, соответственно отсутствуют сертифицированные, в соответствии с требованиями Федерального закона "О транспортной безопасности", технические средства обеспечения транспортной безопасности, способные передавать видеоизображение в режиме реального времени.
Поскольку разработчиками акта не проводилось научных исследований, подтверждающих эффективность принимаемых в соответствии с пунктами 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 26.3, 26.3.1, 26.3.2 Требований мер по обеспечению транспортной безопасности, можно сделать вывод о том, что указанные меры не приведут к повышению состояния защищенности воздушных судов от угроз совершения актов незаконного вмешательства, а лишь направлены на облегчение проведения расследования компетентными органами совершенных на борту воздушного судна актов незаконного вмешательства, при существенных финансовых затратах авиакомпаний, связанных с реализацией пунктов 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 26.3, 26.3.1, 26.3.2 Требований.
Учтено в заключении
ОАО "АК" Трансаэро"
5.
Пункты 5.32, 22.3.3, 26.3.2.
Необходимо также отметить, что Требования не соответствуют положениям Закона о транспортной безопасности. В соответствии со статьей 12.2 Закона о транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности предусмотрено применение технических средств обеспечения транспортной безопасности, к которым относятся системы и средства сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, оповещения, сбора, обработки, приема и передачи информации, предназначенные для использования на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах. При этом Закон о транспортной безопасности не предусматривает понятия инженерно-технические системы обеспечения транспортной безопасности
Учтено в заключении
ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии", ОАО "АК" Трансаэро"
6.
Пункты 22.3.6, 26.3.5.
На субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность по оснащению воздушных судов, в том числе уже находящихся в эксплуатации, техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности. Воздушные суда, используемые авиакомпаниями в коммерческих целях для перевозки пассажиров, багажа, грузов, относятся к транспортным средствам 1 и 2 категории и находятся в пределах контролируемых зон объектов транспортной инфраструктуры - аэропортов. Помимо мер, обеспечиваемых на объекте транспортной инфраструктуры в рамках транспортной безопасности, защищены мерами по авиационной безопасности, предписанными международными стандартами и российским законодательством, что соответствует положению части 3 статьи 4 Закона о транспортной безопасности, согласно которому "обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности". На борт ВС допускаются только досмотренный в установленном порядке обслуживающий персонал, пассажиры, багаж, груз, почта и бортовые запасы. Перед вылетом осуществляется предполетный досмотр ВС, которые после прилета находятся под постоянным контролем сотрудников служб авиационной безопасности. Во время полета члены кабинных и летных экипажей обучены действиям при актах незаконного вмешательства. При этом, командир воздушного судна согласно пункту 2 статьи 57 Воздушного кодекса Российской Федерации руководит работой экипажа воздушного судна, отвечает за дисциплину и порядок на воздушном судне, а также принимает необходимые меры по обеспечению безопасности находящихся на борту воздушного судна людей, сохранности воздушного судна и находящегося на нем имущества, являясь ответственным лицом за обеспечение авиационной безопасности.
Таким образом, в отношении воздушных судов, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, в рамках обеспечения авиационной безопасности осуществляется весь необходимый комплекс мер по защите от актов незаконного вмешательства, предусмотренный и в рамках транспортной безопасности.
В случае оснащения воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности, авиакомпании будут вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с привлечением по договору подразделений транспортной безопасности, либо подготовкой и аттестацией сил обеспечения транспортной безопасности, по программам повышения квалификации работников, осуществляющих досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности, кроме того, авиакомпании будут вынуждены аккредитоваться в качестве подразделения транспортной безопасности, чтобы иметь возможность обслуживать указанное досмотровое оборудование.
Учтено в заключении
ОАО "АК" Трансаэро", ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии", ПАО "Авиакомпания "Сибирь"
7.
Пункт 7 приказа Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87
В соответствии с пунктом 5.7 Требований на субъект транспортной инфраструктуры возлагается обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.
Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств установлен приказом Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87 (зарегистрирован Минюстом России 21 мая 2010 г., регистрационный N 17321), при этом положения указанного акта не позволяют включать вновь приобретенные транспортные средства в согласованную ранее группу идентичных транспортных средств с одновременным распространением на них ранее утвержденных результатов оценки уязвимости.
Таким образом, перевозчики вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с проведением оценки уязвимости транспортных средств идентичных по своим конструктивным, техническим, технологическим характеристикам. Стоимость проведения оценки уязвимости одного воздушного судна составляет 140 тысяч рублей.
Учтено в заключении
ОАО "АК" Трансаэро"
8.
подпункт "б" пункта 11 статьи 1 Закона о транспортной безопасности
В соответствии с подпунктом "б" пункта 11 статьи 1 Закона о транспортной безопасности под транспортными средствами понимаются устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определенных транспортными кодексами и уставами, и включающие в себя воздушные суда коммерческой гражданской авиации.
Понятие "коммерческой гражданской авиации" содержалось в пункте 2 статьи 21 Воздушного кодекса Российской Федерации, по которой понимались гражданская авиация, используемая для предоставления услуг (по осуществлению воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты) и (или) выполнения авиационных работ.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" указанное определение признано утратившим силу. И в настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение "коммерческой гражданской авиации"
Таким образом, в настоящее время сложилась неопределенность в отношении круга субъектов и объектов, регулируемых Законом о транспортной безопасности правоотношений.
Учтено в заключении
ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии", ОАО "АК" Трансаэро", ПАО "Авиакомпания "Сибирь"
9.
Статья 1 Закона о транспортной безопасности
В качестве основных принципов обеспечения транспортной безопасности Федеральный закон ФЗ-16 от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (пункт 5 статьи 3) определил интеграцию национальной системы транспортной безопасности в международные системы безопасности. Однако он не предусматривает прямого указания на применение его положений в отношении иностранных авиакомпаний, осуществляющих воздушные перевозки на территорию Российской Федерации. Отсутствие в Законе о транспортной безопасности прямого указания о распространении его положений на иностранных авиаперевозчиков ставит российские авиакомпании в заведомо неконкурентное положение по сравнению с иностранными авиаперевозчиками, поскольку иностранные авиаперевозчики будут фактически освобождены от выполнения обременительных требований, предусматриваемых проектом Требований и связанных с ними издержек.
Указанное обстоятельство приводит к нарушению принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок, увеличению издержек и снижение конкурентоспособности отечественных компаний.
Учтено в заключении
ОАО "АК" Трансаэро"
10.
Закон о транспортной безопасности
В настоящее время ряд крупных авиакомпаний имеют предписания Ространснадзора об устранении нарушений пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований, которое выразилось в том, что эксплуатируемые авиакомпаниями воздушные суда не оборудованы техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также передачу данных с инженерно-технических систем в реальном времени.
При вынесении соответствующих предписаний Ространснадзором не учитываются положения всей нормативной правовой базы, регулирующей вопросы обеспечения транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Так, приказ Минтранса России N 40 определяет систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, применяется в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации и является обязательным для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры, и распространяется на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.
При этом Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ) предусматривает процедуры оценки уязвимости ОТИ и ТС, а также порядок планирования и реализации мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС.
Статьей 5 Федерального закона N 16-ФЗ предусмотрена оценка уязвимости ОТИ и ТС средств от актов незаконного вмешательства, которая проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и ТС, результатом проведения которой является в том числе описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на ОТИ и/или ТС по защите от актов незаконного вмешательства, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС, описание способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ или ТС применительно к модели нарушителя, а также определение субъекту транспортной инфраструктуры мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона N 16-ФЗ установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, которые предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.
В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Федерального закона N 16-ФЗ, пунктами 2, 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденных приказом Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34, план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты ОТИ или ТС от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции и утверждается компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
Компетентным органом, утверждающим планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на воздушном транспорте, в соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, является Федеральное агентство воздушного транспорта.
Таким образом, действующее законодательство прямо связывает реализацию субъектами транспортной инфраструктуры приказа Минтранса России N 40 с разработанным ими и утвержденным компетентным органом плана обеспечения транспортной безопасности. Соответственно, именно план обеспечения транспортной безопасности, утвержденный Федеральным агентством воздушного транспорта, является исполнительным документом по обеспечению транспортной безопасности на ТС.
Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта по предоставлению государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденным приказом Минтранса России от 6 марта 2013 г. N 73 (далее - Административный регламент) установлен порядок действий заявителя и компетентного органа, а также перечень документов, которые предоставляются в компетентный орган, а также перечень документов, которыми руководствуется компетентный орган при предоставлении государственной услуги. При этом компетентный орган обязан отказать в утверждении плана обеспечения транспортной безопасности в случае несоответствия содержания плана требованиям по обеспечению транспортной безопасности.
Таким образом, по смыслу совокупности норм законодательства о транспортной безопасности обеспечение выполнения требований приказа Минтранса России N 40 со стороны субъекта транспортной инфраструктуры (авиакомпании) заключается в проведении оценки уязвимости и в дальнейшем, основываясь на ее результатах, в подготовке и направлении в компетентный орган (Росавиацию) на утверждение плана обеспечения транспортной безопасности. И после его утверждения компетентным органом, субъектом транспортной инфраструктуры (авиакомпании) осуществляется практическая реализация положений плана обеспечения транспортной безопасности.
В настоящее время воздушные суда, эксплуатируемые авиакомпаниями в соответствии с требованиями стандартов Международной организации гражданской авиации (подпункт "b" пункта 13.2.3 Приложения N 6 "Эксплуатация воздушных судов" часть I "Международный коммерческий воздушный транспорт. Самолеты" к Конвенции о международной гражданской авиации) оборудованы системой видеонаблюдения, покрывающей в зависимости от типа воздушного, его взлетной массы и пассажировместимости, соответствующие зоны наблюдения, что непосредственно отражено в соответствующих планах обеспечения транспортной безопасности авиакомпании, которые в свою очередь прошли процедуру утверждения в Росавиации, в соответствии с требованиями части 2 статьи 9 Федерального закона "О транспортной безопасности".
Таким образом, требования Ространснадзора о прямом исполнении пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований не согласуются с положениями законодательства о транспортной безопасности.
Учтено в заключении
Пункты 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований
Приложение N 3
к заключению об экспертизе
на приказ Минтранса России
от 8 февраля 2011 г. N 40
"Об утверждении Требований
по обеспечению транспортной
безопасности, учитывающих
уровни безопасности
для различных категорий
объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных
средств воздушного транспорта"
ОЦЕНКА
ЗАТРАТ НА МЕРОПРИЯТИЯ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ ТРЕБОВАНИЙ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РАМКАХ ИСПОЛНЕНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 09.02.2007 Г. N 16-ФЗ
"О ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ", НА ПРИМЕРЕ
ПАО "АЭРОФЛОТ - РОССИЙСКИЕ АВИАЛИНИИ"
Фактические расходы авиакомпании на транспортную безопасность на 01.06.2015 составили 7,74 млн. руб.
Из них:
1. Выполнение работ по оценке уязвимости воздушных судов (113 ВС) - 1,374 млн. руб.
2. Обучение и аттестация сотрудников авиакомпании, непосредственно ответственных за транспортную безопасность, - 0,075 млн. руб.
3. Формирование и ведение автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах (АЦБПДП) - 4,526 млн.
Из них:
- Разработка ППО "Шлюз АЦБПДП" - 3,82 млн. руб.
- Закупка ПАК VipNet - 0,706 млн. руб.
3.1 Затраты на эксплуатацию АЦБПДП составляют 1,76 млн. руб. в год.
Из них:
- Поддержка ПАК VipNet - 0,24 млн. руб. в год.
- Поддержка "Шлюза АЦБПДП" - 1,52 млн. руб. в год.
Расходы авиакомпании на транспортную безопасность после принятия нормативных правовых актов в развитие ФЗ-16 могут составить не менее 1,22 млрд. руб. Из них:
1. Затраты на подготовку лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности транспортных средств авиакомпании (командиров воздушных судов или других членов экипажей), в настоящее время обучающихся по программам авиационной безопасности, по предварительным расчетам составят не менее 20,0 млн. руб.
2. Затраты на оснащение воздушных судов системами видеонаблюдения могут составить не менее 1,2 млрд. руб.
В ходе предварительной проработки вопроса с компаниями производителями и поставщиками указанных систем произведена оценка затрат на оснащение 140 воздушных судов (ВС) иностранного производства, эксплуатируемых ПАО "Аэрофлот", техническими средствами видеонаблюдения. На выполнение указанных работ потребуется от 22,0 до 26,0 млн. долларов США или от 1,2 до 1,4 млрд. руб. (по курсу ЦБ на 16.06.15). Для оснащения одного широкофюзеляжного ВС ТСН в среднем потребуется 257,0 тыс. долл. США, узкофюзеляжного ВС - в среднем 123,0 тыс. долларов.
Расчеты были выполнены на основе предложения компании AD AEROSPACE исходя из следующих условий:
- по состоянию на 15.06.2015 в ПАО "Аэрофлот" эксплуатируется 140 ВС, из них: 35 широкофюзеляжные ВС (В-777 и А-330), 105 узкофюзеляжные ВС (А-319/320/321 и В-737);
- для всех ВС предлагается стандартная конфигурация построения архитектуры системы на основе унифицированных элементов. При этом для узкофюзеляжных ВС предполагается установка 8 видеокамер, для широкофюзеляжных - 20;
- возможность интегрирования системы в EFB (Electronic Flight Bag) в кабине пилотов и способностью передачи видеоизображения и данных архива на внешние устройства при нахождении ВС на земле;
- включена стоимость затрат на разработку проекта и оборудования, с предоставлением одобренного EASA пакета документации на установку системы.
Оценка указанных затрат на оснащение ВС техническими средствами видеонаблюдения произведена без учета расходов, связанных с простоем ВС. Функция передачи сигнала из ВС в полете в режиме реального времени не просчитывалась в силу ее трудноисполнимости (нереальности исполнения).
Кроме этого, авиакомпания несет расходы на обеспечение авиационной безопасности, которые за 2014 год в аэропортах сети маршрутов Российской Федерации составили 3 039,2 млн. руб.
Приложение N 4
к заключению об экспертизе
на приказ Минтранса России
от 8 февраля 2011 г. N 40
"Об утверждении Требований
по обеспечению транспортной
безопасности, учитывающих
уровни безопасности
для различных категорий
объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных
средств воздушного транспорта"
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
СТРУКТУРЫ ПЛАНА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
И ПРОГРАММЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АВИАЦИОННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ ЭКСПЛУАТАНТОВ
Структура Программы авиационной безопасности авиакомпании (Добавление 24 "Программа безопасности эксплуатанта воздушных судов" Руководство по авиационной безопасности. ИКАО.
Doc. 8973)
План обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (Разделы согласно Приказу Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34.)
1
3
4. План оформляется в виде текстового документа с графическими план-схемами, являющимися составной и неотъемлемой его частью.
В Плане отражаются сведения:
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ПОЛИТИКА И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ
ГЛАВНАЯ ЦЕЛЬ
ПРАВОВАЯ ОСНОВА
ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
РОЛЬ И ОБЯЗАННОСТИ
п. 4.3) О назначении лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, лиц занимающих должность на объекте транспортной инфраструктуры и ответственных за обеспечение транспортной безопасности (далее - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры), лиц, занимающих должность на транспортном средстве и ответственных за обеспечение транспортной безопасности (далее - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности транспортного средства), персонале, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением транспортной безопасности.
Главный сотрудник по авиационной безопасности
Отдел авиационной безопасности
Описание деятельности
п. 4.1) О полном наименовании юридического или физического лица, являющегося собственником объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, или использующего их на иных законных основаниях, юридическом и фактическом адресе, полном наименовании объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства.
Категория секретности материалов
п. 4.18) Порядке доступа к сведениям, содержащимся в Плане.
Рассылка программы безопасности эксплуатанта воздушных судов
Рассылка документов по авиационной безопасности
Информация и связь
п. 4.16) Порядке организации открытой, закрытой связи, оповещения сил обеспечения транспортной безопасности, а также взаимодействия между лицами, ответственными за обеспечение транспортной безопасности в субъекте, на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве, входящими в состав подразделений транспортной безопасности, а также персоналом, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением транспортной безопасности.
БЕЗОПАСНОСТЬ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ
Общие положения
Контролирование доступа и охрана помещений пребывания летных экипажей
В целях предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств к воздушным судам и объектам жизнеобеспечения в аэропорту Шереметьево выделены и оборудованы режимные зоны, доступ в которые контролируется (контролируемые зоны).
Контролируемая зона аэропорта (КЗА) - рабочая площадь международного аэропорта Шереметьево, прилегающая к ней территория и расположенные на них здания или их части, доступ в которые контролируется сотрудниками ДАБ ОАО "МАШ" и подразделений агентов в соответствии с договором.
Допуск в КЗА лиц и транспортных средств осуществляется через установленные основные и дополнительные КПП, построенные и оборудованные в каждом конкретном случае по типовым или индивидуальным проектам.
п. 4.4) О границах части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства, проход в которую осуществляется через специально оборудованные места на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств (далее - зона транспортной безопасности).
Контролирование и порядок допуска физических лиц и транспортных средств в КЗА определены Инструкцией по пропускному и внутриобъектовому режиму аэропорта. В контролируемой зоне аэропорта для обслуживающего персонала определены зоны ограниченного доступа, указанные на личном пропуске.
Обслуживающему персоналу запрещается находиться в тех зонах, которые не указаны в личном пропуске.
Транспортные средства допускаются для производства работ в контролируемой зоне аэропорта в определенный сектор, указанный на транспортном пропуске.
п. 4.6) О порядке допуска физических лиц и транспортных средств в зону транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (пропускной режим), о порядке передвижения физических лиц и транспортных средств в зоне транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (внутриобъектовый режим).
Средства физической защиты. Общая протяженность ограждения периметра аэродрома составляет 14 709 метров, из них 900 метров (на участке от терминала C Шереметьево до административного здания Авиационно-технического центра ОАО "Аэрофлот") оборудовано техническими средствами охраны (периметровая проводноволновая охранная система "Рельеф") и системой видеонаблюдения (12 видеокамер), 875 метров (на участке от терминала D Шереметьево до поворота на объездную дорогу) оборудовано техническими средствами охраны (периметровая охранная система с вибрационными датчиками) и системой видеонаблюдения (18 видеокамер). По верхней части периметрового ограждения аэродрома установлено защитное сооружение - спираль из армированной ленты типа "Егоза" протяженностью 11 км. Остальное ограждение аэродрома, а также ограждение локальных объектов по верхней части оборудовано защитным козырьком из колючей проволоки. На ограждении по периметру аэродрома и объектах установлены предупредительные аншлаги: снаружи - "Запретная зона", внутри - "Охранная зона". Дверь кабины пилотов на всех ВС авиакомпании отвечает требованиям FAA и ICAO в отношении интрузивного сопротивления и баллистической прочности, а также требованиям безопасности в случае быстрой декомпрессии. Конструкция двери: обеспечивает возможность доступа персонала в кабину пилотов в аварийной ситуации, когда один или более членов летного экипажа (ЛЭ) выведены из строя; способна исключить прецеденты незаконного вмешательства в полете, при условии соблюдения мер по обеспечению безопасности во время доступа в кабину пилотов. Дверь оборудована: оптическим глазком, обеспечивающим обзор из кабины пилотов, механическим и электромагнитным замками. При подключении электропитания к бортовой сети электромагнитный замок включается автоматически. При обесточивании ВС или декомпрессии в кабине электромагнитный замок автоматически открывается. Управление электромагнитным замком со стороны кабины пилотов осуществляется при помощи тумблера. Управление электромагнитным замком со стороны пассажирского салона производится при помощи кодовой панели.
п. 4.8) О местах размещения и составе конструкций объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (заграждения, противотаранные устройства, решетки, усиленные двери, заборы, шлюзы и т.д.), предназначенных для воспрепятствования несанкционированному проникновению лица (группы лиц), пытающегося совершить акт незаконного вмешательства в зону транспортной безопасности, в том числе с использованием транспортного средства (далее - инженерные сооружения обеспечения транспортной безопасности).
КПП периметра КЗА и отдельные охраняемые объекты аэропорта объединены в единую СКУД "Senesys" с единым автоматизированным бюро пропусков. Разработана и реализуется концепция интегрированной системы безопасности и видеонаблюдения аэропорта.
Большинство ВС авиакомпании оборудованы системой видеонаблюдения, позволяющей контролировать пространство перед дверью кабины пилотов. Камеры видеонаблюдения установлены в потолочных панелях пассажирской кабины, что позволяет наблюдать за обстановкой непосредственно перед входом в кабину пилотов и в переднем вестибюле. Изображение с камер видеонаблюдения передается на монитор, который находится в кабине пилотов. Монитор может транслировать изображение с одной или двух камер одновременно.
п. 4.10) О местах размещения и составе систем и средств сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, освещения, сбора, обработки, приема и передачи информации (далее - технические средства обеспечения транспортной безопасности);
Инженерно-технические системы, препятствующие проникновению на воздушные суда авиакомпании нарушителей с целью совершения акта незаконного вмешательства, предусмотрены конструкцией воздушных судов. ВС ОАО "Аэрофлот" оснащены техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими защиту ВС от актов незаконного вмешательства в соответствии со стандартами ИКАО и ИАТА. Оснащение ВС включает в себя: - надежно запирающиеся и отпирающиеся с рабочего места каждого пилота пуленепробиваемые двери и перегородки, изолирующие пилотскую кабину от пассажирского салона, глазками в двери; - специальные сигнализационные и переговорные устройства для связи экипажа и бортпроводников;
- специально отведенные и обозначенные места для размещения взрывного устройства (подозрительного предмета) в случае его обнаружения на борту воздушного судна, в полете;
- замаскированные проходы (лазы), обеспечивающие внезапный одновременный вход специальной группы в двух и более местах пассажирского салона;
- разрезы в ковровом покрытии для облегчения проникновения группы захвата из багажного отсека;
- противоугонные устройства, исключающие несанкционированное открывание входных дверей и эксплуатационных люков, запуск двигателей, выруливание и взлет воздушного судна;
- запираемые помещения для размещения переданных пассажирами на временное хранение на период полета оружия, боеприпасов и специальных средств;
- металлические ящики для перевозки оружия и боеприпасов, переданных пассажирами на временное хранение на период полета.
п. 4.11) О местах размещения и составе инженерных сооружений обеспечения транспортной безопасности и технических средств обеспечения транспортной безопасности, используемых на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве в целях защиты от актов незаконного вмешательства (далее - инженерно-технические системы обеспечения транспортной безопасности);
Допуск в КЗА лиц и транспортных средств осуществляется через установленные основные и дополнительные КПП, построенные и оборудованные в каждом конкретном случае по типовым или индивидуальным проектам. КПП в КЗА Шереметьево:
КПП N 1 для проезда и прохода на перрон в северо-восточной части аэропорта;
КПП N 2 для проезда и прохода на перрон с территории грузовых складов ООО "Аэропорт Москва" и авиационного отделения перевозки почты "Шереметьево" Главного магистрального центра перевозки почты - филиала ФГУП "Почта России";
КПП N 5 для проезда и прохода на перрон в северной части аэропорта;
КПП N 6 для проезда и прохода на территорию Авиационно-технического центра ОАО "Аэрофлот" и перрон аэропорта;
КПП N 8 для проезда и прохода на перрон в южной части аэропорта;
КПП N 12 для проезда и прохода на перрон в юго-западной части аэропорта;
КПП N 12а для проезда и прохода на перрон в южной части аэропорта с территории бетонного завода, предоставленной подрядным организациям, осуществляющим реконструкцию аэродрома в рамках ФЦП;
КПП N 2г для проезда на перрон западного сектора с территории ОАО "АНТЦ";
КПП N 10 для въезда на перрон с территории ЦЗС ЗАО "ТЗК Шереметьево";
КПП N 11 для въезда на перрон с территории ЗАО "Шереметьево-Карго;
КПП N 3 для прохода на перрон членов экипажей ВС и авиаперсонала в здании ЦУП;
КПП N 4 для прохода на перрон авиаперсонала в павильоне "Вылет" терминала B;
КПП N 7 для выхода с перрона в здании ЦУП;
КПП N 3С для прохода на перрон авиаперсонала в здании терминала C;
КПП N 9 для прохода на перрон авиаперсонала в терминале F;
КПП N 1Д для прохода на перрон авиаперсонала в здании терминала D;
КПП N 2Д для прохода на перрон членов экипажей ВС внутренних линий в здании терминала D;
КПП N 1Е для прохода на перрон авиаперсонала в здании терминала E;
КПП N 1Г для прохода на перрон из АВК "Премьер Авиа Групп";
КПП N 1А для прохода на перрон из АВК "Авиа Групп Терминал";
КПП N 35А для прохода персонала на перрон из фабрики бортового питания ЗАО "АэроМар".
п. 4.13) О местах размещения и оснащенности, специально оборудованных мест на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств в зону транспортной безопасности (далее - контрольно-пропускные пункты).
Работники аэропорта, работники сторонних организаций и посетители допускаются в контролируемую зону аэропорта для выполнения служебных заданий по пропускам ОАО "МАШ", выдаваемым в порядке, определенным Инструкцией по пропускному и внутриобъектовому режиму в Международном аэропорту Шереметьево.
п. 4.14) О порядке выдачи документов, дающих основание для прохода (проезда) на объект транспортной инфраструктуры, в/на критический элемент объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства и их границ, а также идентификации личности по ним.
Работники РОС при пропуске работников, посетителей и транспортных средств должны проявлять бдительность с целью предотвращения несанкционированного доступа посторонних лиц в КЗА, тщательно проверять документы на право прохода (проезда), в том числе и на корректное срабатывание СКУД, брать документ в руки, сличать фотографию на документе с личностью предъявителя, обращать внимание на срок действия документа, зону допуска, соответствие подписи и печати с имеющимися образцами. При допуске через КПП в КЗА осуществляется досмотр транспортных средств на досмотровой площадке в соответствии с установленными правилами: сверяются сопроводительные документы с фактическим наличием груза; осматриваются карманы в передних дверях, солнцезащитные козырьки и вещевые ящики в приборной панели, задние спинки передних сидений (карманы для дорожных карт), углубления для ног и пространство под сиденьями, багажник/отделение/отсек для багажа/груза, колесные ниши, ходовая часть и произвольно выбранная любая дополнительная часть транспортного средства, не перечисленная выше.
п. 4.15) порядке прохода, проезда лиц, транспортных средств в зону транспортной безопасности, в/на критический элемент объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства через контрольно-пропускной пункт.
Патрулирование в целях безопасности
Предполетные меры предосторожности
п. 4.9) О мероприятиях по обнаружению лиц, которым запрещено пребывание в зоне транспортной безопасности, обследованию людей, транспортных средств, груза, багажа, ручной клади и личных вещей в целях обнаружения оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, которые запрещены для перемещения в зону транспортной безопасности в связи с возможностью их использования в целях совершения акта незаконного вмешательства (далее - досмотр).
Уведомление об угрозе
Рейсы, подвергающиеся повышенной угрозе
Обыск и осмотр воздушных судов (досмотр воздушного судна)
ПРОЕЗДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ
ДОСМОТР ПАССАЖИРОВ И РУЧНОЙ КЛАДИ
Разделение прошедших и не прошедших досмотр пассажиров
Контролирование огнестрельного оружия и других видов оружия
Дипломатические вализы и правительственные курьеры
Пассажиры особых категорий
БЕЗОПАСНОСТЬ БАГАЖА, ПЕРЕВОЗИМОГО В ГРУЗОВОМ ОТСЕКЕ
УСТАНОВЛЕНИЕ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ БАГАЖА ПАССАЖИРАМ
Засланный багаж
БОРТПИТАНИЕ, СОПУТСТВУЮЩИЕ СРЕДСТВА И БОРТПРИПАСЫ
Корпоративные припасы/принадлежности
ОПЕРАЦИИ ПО УБОРКЕ И ЧИСТКЕ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ
ГРУЗ И ПОЧТА
Программа зарегистрированных агентов
Известные грузоотправители и/или отправители
Неизвестные грузоотправители
Перевалочные грузы
Ценный груз
Несопровождаемый багаж и/или личные вещи
Дипломатическая почта
Охрана груза и почты
ЗОНЫ ТЕХНИЧЕСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ
СОВМЕСТНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОДОВ
ПОДГОТОВКА ПЕРСОНАЛА
Курсы повышения информированности по вопросам авиационной безопасности
Подготовка в области авиационной безопасности
Набор персонала и проверка анкетных данных
Программа подготовки в области авиационной безопасности
ПЛАН НА СЛУЧАЙ НЕПРЕДВИДЕННЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ
п. 4.17) Порядке действий при тревогах: "угроза захвата", "угроза взрыва".
УВЕДОМЛЕНИЯ ОБ ИНЦИДЕНТАХ
п. 4.19) Порядке информирования компетентного органа и уполномоченных подразделений органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации о непосредственных и прямых угрозах совершения акта незаконного вмешательства;
КОНТРОЛЬ КАЧЕСТВА
п. 4.20) Порядке организации как самостоятельно, так и с участием представителей федеральных органов исполнительной, власти учений и тренировок.
ПРОЦЕДУРЫ ДЛЯ МЕСТНЫХ АЭРОПОРТОВ
ЗАЩИТА РУКОВОДЯЩИХ СОТРУДНИКОВ И ДРУГОГО ПЕРСОНАЛА
ОХРАНА ЗДАНИЙ
Рекомендуемой структурой документа не предусмотрено.
п. 4.2) О технических и технологических характеристиках объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (порядке функционирования, эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства).
Рекомендуемой структурой документа не предусмотрено.
п. 4.5) О строениях, помещениях, конструктивных, технологических и технических элементах объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, акт незаконного вмешательства в отношении которых приведет к полному или частичному прекращению его функционирования и/или возникновению чрезвычайных ситуаций (далее - критические элементы объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства и их границ).
Рекомендуемой структурой документа не предусмотрено.
п. 4.7) О количестве и местах расположения специально оборудованных помещений, из которых осуществляется управление инженерно-техническими системами и силами обеспечения транспортной безопасности (пост (пункт) управления обеспечения транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве).
Рекомендуемой структурой документа не предусмотрено.
Требование автоматической передачи данных с систем воздушных судов, находящихся в полете в режиме реального времени на настоящий момент не выполнимо.
п. 4.12) О порядке накопления, обработки и хранения данных со всех инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, а также их автоматической передачи в режиме реального времени уполномоченным подразделениям органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации.

Еще документы:

"О жилищном кредитовании"
<О тарифах на работы и услуги морского транспорта>
"Уведомление о регистрации Отраслевого соглашения по организациям сферы бытового обслуживания населения и ремесленников на 2014 - 2016 годы"
<Об изменениях в отчетности органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию федеральных бюджетных и автономных учреждений>