ГКАП России стоял у истоков антимонопольной политики в России, и его создание послужило началом подготовки необходимых кадров (в основном экономистов, юристов и специалистов в области государственного управления). Еще одной важной составляющей развития российских антимонопольных институтов стало учреждение в начале 1992 г. 82 территориальных органов ГКАП России (в среднем, по одному на каждую область и автономную республику). Изначально территориальные органы были официально подчинены ГКАП России и получали указания из Москвы. Однако уже в 1992 г. значительная часть полномочий перешла в руки территориальных органов, поскольку фактически антимонопольной политикой руководили именно региональные представители ГКАП России.
Вопрос о статусе ГКАП России стал следствием острых политических противоречий. По окончании периода противостояния президента Б. Ельцина и Верховного Совета, в соответствии с утвержденным президентским указом положением, ГКАП России вошел в число центральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В этот период Председатель ГКАП России назначался президентом с согласия Верховного Совета. Но, в соответствии со Статьей 3 Закона «О конкуренции» , внесенной в мае 1995 г., Председатель ГКАП России назначался и освобождался от должности указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства России. Таким образом, это положение закрепило ГКАП России как структурное звено исполнительной власти, напрямую не контролируемое парламентом, после чего ГКАП России лишился возможности проводить независимую политику, которой он отчасти обладал в первые годы своего образования.
В состав ГКАП России, который также утверждался Правительством РФ, входили: председатель и его заместители, главы отделов, ведущие специалисты и специалисты. Четыре экспертных совета, состоящие из ученых, сотрудников ГКАП и специалистов других ведомств, разрабатывали меры по внедрению конкуренции, анализировали структуры и условия рынка. Хотя в соответствии с положением от 24 августа 1992 г . штатная численность центрального аппарата ГКАП России составляла 350 человек, к середине 1994 г. здесь насчитывалось только 200 сотрудников. В 82 территориальных органах, при утвержденной численности 2500 единиц, в конце 1993 г. работало 1700 человек, и не ожидалось резкого увеличения штатов.
Конечно, с одной стороны, такое несоответствие возможно объяснить недостатком финансовых ресурсов и грамотных специалистов на местном уровне, но не стоит забывать и о политической составляющей. Сильный и независимый ГКАП России мог представлять собой угрозу для крупного бизнеса, пользующегося в 90е годы значительным влиянием на федеральные и региональные органы власти. С другой стороны, сильный и независимый ГКАП России мог ограничивать региональные и федеральные органы исполнительной власти в их стремлении контролировать определенные сегменты рынка путем введения разного рода пошлин, сборов и акцизов. Таким образом, политическая роль, которую играл ГКАП России в осуществлении государственной политики в начале 90х годов, постепенно сокращалась.
Более того, ГКАП России был привлечен к решению задач, напрямую не связанных с антимонопольной политикой. Это привело к тому, что к середине 90х годов только 20 из 100 сотрудников ГКАП России занимались делами, непосредственно относящимися к конкурентной политике. В число других функций ГКАП России официально были включены регулирование свободных экономических зон, развитие предпринимательской деятельности, надзор за товарооборотом, мониторинг нарушений прав интеллектуальной собственности. Фактически, территориальные органы часто были заняты вопросами, которые относились к сфере индустриальной политики: например, поддержка убыточных предприятий, замедление роста цен на продовольственные и другие «социально значимые» товары, а также предотвращение резкого роста безработицы. С другой стороны, некоторые аспекты антимонопольной политики официально оставались вне компетенции ГКАП России. Так, внедрением конкуренции в банковском секторе ведало Министерство финансов, а не ГКАП России.
Упомянутый выше Указ от 24 августа 1992 г. определял основные задачи, функции и полномочия ГКАП России. В их числе: обеспечение развития конкуренции, ограничение монополистической деятельности, предотвращение недобросовестной конкуренции, защита прав потребителей.
Говоря более подробно, деятельность ГКАП России можно распределить по следующим направлениям:
— ГКАП России следил за выполнением законодательства о конкуренции и проводил расследования по фактам его нарушения. ГКАП России анализировал антимонопольную деятельность в других странах (включая страны СНГ), обобщал отечественный опыт в этой области, осуществлял подготовку законодательных актов в области конкурентной политики. ГКАП России также представлял на рассмотрение Президенту РФ заключения по законопроектам и другим нормативно-правовым актам, аналитические материалы и предложения по вопросам монополистической деятельности, развития товарных рынков, конкуренции и защиты прав потребителей. ГКАП России и его территориальные органы обладали правом неограниченного доступа к информации о деятельности хозяйствующих субъектов и органов власти;
— ГКАП России проводил предварительную экспертизу слияний субъектов экономической деятельности, занимающих доминирующее положение на рынке. ГКАП России также выполнял указанные функции в ходе коммерциализации, приватизации и ликвидации государственных предприятий. В сотрудничестве с Комитетом государственной собственности ГКАП России обеспечивал единую методическую базу для создания конкурентных рынков, координировал отраслевые и региональные программы демонополизации. ГКАП России осуществлял оценку планов приватизации государственных предприятий, занимающих доминирующее положение на товарных рынках;
— ГКАП России обладал правом издавать приказы, запрещающие те или иные действия, предписывать устранение нарушений законодательства, расторжение или видоизменение соглашений между субъектами экономической деятельности и органами власти. ГКАП России принимал решения о наложении штрафов на субъекты экономической деятельности, руководителей коммерческих предприятий и представителей органов власти. ГКАП России направлял исковые заявления в суд, участвовал в расследованиях по фактам нарушений антимонопольных законов, представлял материалы в органы прокуратуры. ГКАП России также представлял в соответствующие министерства предложения по введению обязательного лицензирования тех или иных видов деятельности и запрещению и прекращению экспортно-импортных операций субъектов экономической деятельности, уличенных в нарушении антимонопольного законодательства. ГКАП России обладал правом принимать решения о принудительном разделении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке
и осуществляющих монополистическую деятельность.
М. Е. Фрадков, Председатель Правительства РФ:
«Ограничение злоупотреблений монополий становится первостепенной задачей власти»
— ГКАП России организовывал реализацию мероприятий по защите прав потребителей и предотвращению недобросовестной конкуренции. ГКАП России также организовывал работу Комиссии по товарообороту в части соблюдения Закона РФ о товарообороте и товарообмене, который был принят в 1992 г.;
— ГКАП России организовывал исследования в области конкурентной политики. Для этих целей ГКАП России мог учреждать аналитические ведомства и внебюджетные фонды. Финансирование этих мероприятий осуществлялось за счет федерального бюджета и Фонда поддержки предпринимательства и развития конкуренции. ГКАП России принимал участие в подготовке специалистов, информировал население через средства массовой информации о развитии антимонопольной политики;
— ГКАП России формировал Государственный реестр объединений и предприятий-монополистов, действующих на товарных рынках, принимал решения о включении в реестр субъектов экономической деятельности, а также об их исключении из него. Указанные решения принимались на основании данных Государственного комитета по статистике, а также по результатам уже проведенных расследований фактов нарушения антимонопольного законодательства;
— ГКАП России был уполномочен утверждать учреждение новых холдинговых компаний, концернов и других «зонтичных» организаций. Многие эксперты подвергали критике действия ГКАП России в этой области, поскольку учреждение большинства таких ассоциаций было одобрено по итогам достаточно поверхностного ознакомления с конкретными обстоятельствами объединения. При этом не учитывались препятствия развитию конкуренции, которые влекло за собой создание горизонтально интегрированных «зонтичных» организаций.
Этот перечень может показаться чересчур всеохватывающим, однако сделанный в нем упор на развитие конкуренции заслуживает внимания. В силу своей институциональной и законотворческой роли в российской политике, ГКАП России оказался, по сути, единственным ведомством, принимавшим решения в пользу развития конкуренции и против монополизма.
В то же время, во второй половине 90х годов, антимонопольное законодательство остро нуждалось в совершенствовании. Появилась необходимость в обновлении всей правовой базы, чтобы она позволила надежнее пресекать злоупотребления властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг. Тем не менее, внесение изменений в законодательство не решило многих проблем. В этой связи в конце 90х годов Российским правительством была предпринята еще одна попытка усилить антимонопольный орган России, и в результате в 1999 г. было создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).
МАП России состояло из нескольких органов — в частности, к нему относились: Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России), Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП России). Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства входило в состав российского правительства. Его возглавлял назначаемый президентом (по представлению премьер-министра) министр, который мог быть освобожден от занимаемой должности Президентом Российской Федерации. Заместители министра (которых могло быть до семи человек) назначались и могли быть сняты с должности постановлением правительства. Таким образом, так же, как и ГКАП России, созданное в конце 90х годов министерство замыкалось внутри исполнительной ветви власти и подчинялось Президенту РФ.
Но все же до 1999 г., когда антимонопольный орган являлся Государственным комитетом, его политический статус и положение в структуре Правительства РФ был несколько ниже статуса министерства. Проведенное повышение статуса сделало антимонопольный орган более заметным в структуре правительства. В качестве министерства в составе Правительства Российской Федерации МАП России участвовало во всех заседаниях Правительства РФ и имело возможность комментировать и обсуждать все без исключения проекты законов или постановления Правительства РФ, а также участвовать в разработке государственной политики. Входя в состав Правительства РФ, МАП России принимало активное участие в составлении ежегодных планов, касающихся работы Правительства РФ, включая План действий Правительства Российской Федерации на среднесрочный период и План законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации. Эти планы являлись центральными документами государственной политики, поскольку определяли приоритеты Правит
ельства РФ в отношении законотворчества, составления политических документов и распределяли персональную и коллективную ответственность за их выполнение между министерствами и другими органами в составе Правительства РФ.
В этой связи одним из наиболее важных способов, которым пользовалось МАП России для защиты конкуренции, была его работа по включению в указанные планы реализации важных для поддержки конкуренции изменений в области законодательства и внутренней политики.
Помимо мероприятий, включенных в приведенные планы, МАП России и другие министерства получали во время заседаний Правительства РФ дополнительные задания, касающиеся законотворчества или разработки политических документов. Для очень широких и сложных вопросов, таких, по которым могло существовать расхождение интересов и мнений между членами Правительства РФ и где межведомственный подход требовался постоянно, создавались правительственные комиссии, в которые МАП России также входило и которые предоставляли дополнительные возможности для отстаивания политики, направленной на развитие конкуренции и противодействие монополизации рынков. Примерами участия МАП России в таких комиссиях можно считать членство министерства в 1999 г. в Правительственной комиссии, занимающейся реформой государственного регулирования в инфраструктурных отраслях промышленности, а также в Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике. Порядок работы П
равительства РФ предоставлял МАП России широкие возможности для обсуждения и, где необходимо, возражения относительно проектов постановлений, законов и предложений, вносимых другими членами Правительства РФ, даже в случаях, когда МАП России не был включен в число органов, которым была поручена разработка проекта того или иного закона или постановления.
Как правило, такие проекты рассылались всем органам, входящим в состав Правительства РФ, для дачи комментариев до их принятия. К таким документам, прежде всего, относились проекты законов и другие документы, которые вносились не Правительством РФ, а законодателями, региональными органами власти, судами, а также другими ведомствами, имеющими в 90х годах право вносить законопроект непосредственно в Совет Федерации. Процедура, которой следовала Государственная
Дума в отношении таких законопроектов, требовала, чтобы они представлялись в Правительство РФ для получения официального заключения, которое давало федеральным министерствам и ведомствам такую же возможность для комментариев и возражений.
Хотя коллегиальное построение работы Правительства РФ открывало перед МАП России много возможностей для отстаивания конкуренции в форме комментариев и возражений к предложениям законодательного и стратегического характера, оно могло иметь не только положительные, но и отрицательные стороны. Например, с одной стороны, возражения МАП России обсуждались и принимались со всей серьезностью, но, с другой стороны, в условиях рассматриваемой процедуры возражения других министерств по поводу законопроектов и предложений МАП России рассматривались столь же серьезно и в некоторых случаях приводили к ослаблению позиций, направленных на развитие конкуренции и противодействию монополизации рынков. В любом случае, ограниченность политической дискуссии, вызванная огромным объемом работы, иногда требовала существенных компромиссов, негативным образом сказывающихся на развитии конкуренции.
Однако повышение статуса антимонопольного органа путем создания министерства обеспечило ему прямую возможность участия в широком круге политических дискуссий и планировании на высшем уровне посредством участия министра в правительственных заседаниях и благодаря получению правительством комментариев и рекомендаций всех министерств по изменениям в правительственной политике и планируемым постановлениям. Введение МАП России в структуру правительства в действительности ставило министерство в равное положение с другими органами власти, против которых ему, в некоторых случаях, приходилось применять закон и которые по ряду вопросов, касающихся конкуренции, вполне могли занимать позиции, противоположные позициям МАП России. В соответствии со стандартной схемой работы Правительства РФ, МАП России должно было получать комментарии и согласие (если возможно) других министерств в отношении своих инициатив в сфере законодательства и регулирования, а также политических и законодательных документов,
которые ему поручалось разрабатывать (данное требование, однако, не распространялось на правоприменительные действия МАП России). Подобное обстоятельство могло осложнить получение МАП России одобрения тех его предложений в области политики или рекомендаций по реформированию, с какими могли быть не согласны отраслевые министерства, для которых такие предложения и рекомендации могли иметь нежелательные последствия.
В этой связи в конце 90х годов неоднократно возникала дискуссия о возможности изменения положения МАП России, например, путем прямого его подчинения Президенту РФ, для того чтобы оно в меньшей степени было подвержено влиянию со стороны других органов Правительства РФ и стало более независимым в своей деятельности. Однако на тот момент подобное изменение в российской действительности представлялось достаточно сложным, поскольку количество возможных конституционных моделей для подобного органа ограничено, а сильная антимонопольная структура, как уже отмечалось выше, способна создать дополнительные трудности для деятельности крупного бизнеса и органов исполнительной власти.
Как и Государственный комитет, МАП России имело широкий круг обязанностей. В дополнение к обеспечению исполнения Закона «О конкуренции» и отдельного Закона «О конкуренции на финансовых рынках» , МАП России являлось основным автором, ответственным за обеспечение исполнения федерального закона, регламентирующего рекламную деятельность, и в существенной мере отвечало за обеспечение исполнения Закона «О защите прав потребителей» . МАП России также отвечало за обеспечение исполнения нормативных актов по товарным биржам и федеральным программам развития предпринимательства и защите малых и средних предприятий. МАП России являлось регулятором тарифов естественных монополий в области связи, в том числе тарифов на основные услуги местной телефонной связи, а также тарифов на почтовые и телеграфные услуги.
В дополнение к решению указанных задач, от МАП России требовалось расходование значительных ресурсов на участие в процессах реформирования инфраструктурных монополий. В рамках теоретического и информационного аспектов МАП России выступило организатором ряда дискуссий и форумов, посвященным стратегиям реформ и активно участвовало в разработке планов реформирования в разных секторах.
Министерство стало одним из двух органов, представивших Правительству РФ полный план реформирования железных дорог (вторым стало Министерство путей сообщения). План мероприятий по структурной реформе железнодорожного транспорта, утвержденный Правительством РФ, требовал от МАП России возглавить разработку комплекса норм недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре и мер по созданию конкуренции на грузовом транспорте, а также требовал от него активного участия, совместно с другими органами, в создании еще 18 комплексов основных правил, аналитических отчетов, политических рекомендаций и правовых документов.
МАП России состоял из центрального аппарата и 75 территориальных управлений, расположенных на всей территории Российской Федерации. Центральный аппарат занимался расследованием дел, которые имели более масштабные экономические последствия или были связаны с экономическими проблемами общенационального значения, а также отвечал за организацию деятельности по правоприменению и за обеспечение работы системы в целом, что включало в себя бюджетную поддержку, образовательную деятельность, законотворческую работу, аналитическую работу и создание методологических руководств для проведения расследований.
Министерство состояло из нескольких департаментов и управлений, отвечающих за обеспечение исполнения конкретных законов («О защите прав потребителей», «О рекламе» , «О поддержке предпринимательства» ) или за выполнение конкретных внутриминистерских задач (Юридический департамент, кадровая служба, Финансовый департамент и т. п.).
Деятельность по обеспечению исполнения Закона «О конкуренции» вели 3 управления, отвечающие за отдельные отрасли экономики: 1) топливно-энергетическая отрасль, транспорт, связь; 2) промышленность и строительство; 3) сельскохозяйственная и лесная промышленности, химическая промышленность и природоресурсный комплекс. Подобная структура позволяла сотрудникам быть более осведомленными в той области, в которой они применяют закон, в этом было ее преимущество перед предыдущей структурой ГКАП России, которая разделяла деятельность по правоприменению на основе правовой тематики (соглашения, злоупотребление доминирующим положением на рынке, контроля концентрации). Обеспечение исполнения законодательных норм в области недобросовестной конкуренции и обеспечение исполнения Закона «О рекламе» были объединены, составив круг полномочий отдельного структурного подразделения, тогда как другое структурное подразделение отвечало за законы о конкуренции на финансовых рынках и товарных биржах.
Максимальная численность сотрудников центрально го аппарата регламентировалась Правительством РФ и наконец 1999 г. составляла 380 человек — в то время как фактическое число работников центрального аппарата составляло 357 человек. Территориальные управления отвечали за обеспечение исполнения соответствующих законов в одном или нескольких субъектах Российской Федерации, а также принимали участие в аналитической работе, разработке стратегии и прогнозировании экономических условий в своих регионах. В некоторых случаях МАП России поручало отдельным территориальным управлениям выполнять роль «ведущего» управления в своем округе, помогая координировать деятельность в области правоприменения, обучения и других областях.
Количество сотрудников в территориальных управлениях было разным и варьировалось от 5 до 25 человек и более. Максимальная численность штата территориальных органов, как и в случае с центральным аппаратом, регламентировалась Правительством РФ, и в конце 1999 г. составляла 1477 единиц, а фактическое число работающих составляло 1408 человек. Как правило, если в дело были вовлечены более пяти отдельных субъектов Российской Федерации, территориальное управление было обязано передать дело центральному аппарату министерства или добиться его согласия и содействия в расследовании и принятии первоначального решения. Существовали правила, которые ограничивали полномочия территориальных управлений по рассмотрению ходатайств и уведомлений, подаваемых в соответствии с нормами, регулирующими процесс концентрации. Данными правилами устанавливались максимальные размеры активов компаний, при превышении которых дело подлежало рассмотрению центральным аппаратом. В остальных случаях территориальные управл
ения действовали вполне самостоятельно, руководствуясь методологическими рекомендациями и другими документами, выпущенными МАП России, и не были обязаны получать разрешения или согласовывать свои действия по конкретным делам. В соответствии с процессуальными нормами МАП России, центральный аппарат министерства обладал правом отменять решения или предписания территориальных управлений, если они противоречили законодательству или выходили за рамки полномочий территориального управления. Однако на практике подобное случалось крайне редко, и решения территориальных управлений обычно обжаловались непосредственно в местном суде. Центральный аппарат регулярно получал от территориальных управлений сжатую статистическую информацию по каждому из их дел, а два раза в год — подробные отчеты. При нагрузке в несколько тысяч дел в год сбор и анализ информации представляли собой серьезную проблему .
Еще одним сильным инструментом защиты конкуренции служило то, что штатные сотрудники МАП России как на федеральном, так и на региональном уровнях в некоторых случаях являлись членами советов директоров (наблюдательных советов) в компаниях с высокой долей государственной собственности, таких как: «Газпром», РАО «ЕЭС России» и др. В данных случаях интересы государства часто определялись целенаправленной политикой в отношении той или иной компании или сферы деятельности, и во многих случаях представитель государства в совете директоров получал прямые указания от соответствующих органов государственной власти или Правительства РФ в отношении того, как следовало голосовать по тому или иному вопросу. Штатным сотрудникам МАП России поручалось выполнение этой роли в некоторых корпорациях, действующих в условиях естественных монополий, где могли возникать серьезные проблемы с конкуренцией. К таким корпорациям следует относить упомянутые ранее «Газпром», РАО «ЕЭС России», железные дороги и т. п
.
Таким образом, описанная выше практика открывала значительные возможности для защиты конкуренции на уровне отдельных наиболее крупных и влиятельных компаний, она также вызывала и серьезные опасения, поскольку достаточно часто имел место конфликт интересов между корпоративной стратегий и прибылью с одной стороны и ролью МАП России в обеспечении применения законодательства — с другой. В таких случаях МАП России обычно стремилось уклониться от участия в голосовании членов совета. Такая стратегия чаще всего использовалась при голосовании по поводу сделок, которые, в случае одобрения их советом, могли подлежать рассмотрению МАП России на предмет возможного ограничения конкуренции.
Подводя итоги, следует еще раз отметить, что на практике государственный антимонопольный орган — МАП России и его предшественник (ГКАП России) столкнулись с изменчивой политической средой, которая не всегда стремилась поддерживать курс на развитие конкуренции или на прямой контроль соблюдения требований антимонопольного законодательства. Быстрая приватизация, необходимость преодоления экономического кризиса, проблемы отслеживания международной экономической деятельности оказывали негативное влияние на работу антимонопольного органа России. Несмотря на это, антимонопольный орган внес существенный вклад в создание конкурентной рыночной среды посредством правоприменительной деятельности антимонопольного законодательства с одной стороны и своего участия в формулировании государственной политики и разработке законодательства — с другой.
В первое десятилетие переходного периода ГКАП России и МАП России играли важную роль в выявлении и устранении крупных пробелов в юридических и организационных основах регулирования деятельности компаний на рынке. ГКАП России и МАП России также сыграли центральную роль в усилиях по реформированию государственного регулирования, направленных на секторы, определенные как естественные монополии. Они встали во главе разработки исходного Закона «О естественных монополиях» , предложив «узкое» определение понятия естественной монополии и отделив тарифное регулирование в этих секторах от иных, потенциально конкурентных сфер деятельности. В качестве других результатов деятельности ГКАП России и МАП России следует привести существенное сокращение барьеров для свободного движения товаров и услуг внутри страны и ведущую роль в создании законодательных основ защиты прав потребителей, разработке Закона «О рекламе» и выполнении других задач, направленных на развитие конкуренции и недопущение
дискриминации по отношению к конкурирующим компаниям в вопросах доступа на рынок.
Елена Захаркина начальник отдела кадров и госслужбы Центрального аппарата ФАС России
