— Игорь Юрьевич, что сегодня представляет собой ФАС России? Насколько изменились функции и структура антимонопольного ведомства за 15 лет работы?
— В 1990м году был создан Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур , в котором работало всего 150 человек. За 15 лет своего существования антимонопольные органы не раз меняли названия, полномочия ведомства то расширялись, то сокращались. После ГКАП был образован Государственный антимонопольный комитет, потом — Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а полтора года назад вместо ликвидированного МАП была образована Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) .
—Что изменилось в работе антимонопольных органов за прошедшие 15 лет?
— На мой взгляд, сейчас работа антимонопольных органов стала более востребованной, чем это было пятнадцать лет назад. Приоритеты государственной политики в области сдерживания монополистов стали меняться. Поэтому стали меняться и сами антимонопольные органы, которые стали гораздо более зубастыми.
Для себя я условно делю время существования антимонопольных органов России на три периода. Первый период — это период формирования и подвижничества, когда формировались антимонопольные органы, и люди, которые участвовали в этом, сделали очень большую работу. В непосредственном соприкосновении с Советским Союзом, с его сверхмонополизированной экономикой, нужно было иметь особый склад ума и мужество для того, чтобы начал работать новый орган, который был призван бороться против проявлений монополизма. Это период больших и, на мой взгляд, несбывшихся надежд.
Второй период начался, наверное, с середины 90-х годов и длился почти до последнего времени. Это период, когда в политической системе антимонопольные органы были практически никому не нужны. Шел процесс первичного накопления капитала, происходило слияние государства и бизнеса, зарождалась олигархия как высшая форма монополистического капитализма, а как следствие это го — окончание ельцинской эпохи с теми неоднозначными результатами, которые мы сегодня имеем.
И, наконец, настоящий период — когда, на мой взгляд, политика по отношению к защите конкуренции в государстве изменилась. Защита конкуренции стала общеправительственной и общегражданской задачей. Насколько удастся достигнуть долгосрочных целей в этой сфере, об этом нам следует поговорить через год-другой. Но то, что позитивные изменения сегодня происходят, — бесспорно. А насколько они временны или постоянны, время покажет.
— Чего удалось добиться за прошедший год?
— Изначально мы отказались от избирательного правоприменения, когда на определенном рынке выбирается и показательно преследуется одна компания, а другим компаниям разрешается делать все что угодно. За прошедший год мы возбуждали и выигрывали дела против нефтяных компаний, против органов власти, банков и естественных монополий… В этом отношении все компании перед законом должны быть равны. Поэтому нам есть о чем рассказать.
В прошедшем году мы внимательно следили за ситуацией на рынке нефтепродуктов. В нескольких регионах нам удалось доказать картельные сговоры между нефтяными компаниями. В Ставропольском крае управление ФАС России дважды доказало свою правоту в суде по делу в отношении ООО «ЛукойлЮгнефтепродукт». Компании было предписано прекратить согласованные действия, направленные на установление розничных цен на рынке автомобильного топлива. В июне этого года Арбитражный суд Алтайского края подтвердил правоту Управления ФАС России по Алтайскому краю в отношении ОАО «СибнефтьБарнаулнефтепродукт» и ООО «Магис», которые осуществляли согласованные действия, направленные на повышение и под держание цен на рынке розничной продажи бензина.
Дела по фактам картельных сговоров на бензиновом рынке возбуждаются и другими территориальными органами ФАС России. В общей сложности, только в первом квартале этого года взыскано штрафных санкций более 100 млн рублей. Рекорд был поставлен в начале 2005 г. — Красноярское управление ФАС России взыскало с ООО «Торговый дом «ЮКОС» за однократное правонарушение незаконно полученный доход в размере 2,5 млн долларов США. Это не единственный пример взыскания крупных штрафов в федеральный бюджет с нарушителей закона — 750 тыс. долларов США заплатила за злоупотребление доминирующим положением в этом году Единая торговая компания, монополизировавшая рынок каустической соды и хлора и повысившая цену на свою продукцию практически в два раза. В этом деле мы опробовали новую форму взаимодействия с нарушителями закона — мы подписали мировое соглашение с ЕТК, которая, несмотря на выигранные в суде дела, признала себя виновной в нарушении антимонопольного законодательства и согласилась перечислить в б
юджет 750 тыс. долларов США. Подобная практика заключения мировых соглашений активно применяется в Европе и в Америке.
Дважды в этом году мы выиграли дела против ОАО «Мосэнерго», которое продавало тепло москвичам по завышенным ценам. Теперь компания обязана выполнить решение и предписание антимонопольного органа — продавать тепло для организаций, обслуживающих население, по тарифам, предусмотренным для населения, а не для коммерческих организаций, и перечислить в бюджет незаконно полученную прибыль. Знаковым мы считаем дело, когда благодаря нашему вмешательству было отменено постановление правительства Москвы, по которому 200 участков земли под строительство АЗС были выделены целевым образом, без проведения конкурса одной компании. Выслушав наши аргументы, правительство Москвы все же приняло решение провести конкурс на эти участки. Прецедентным было для нас дело против ЗАО «Военномемориальная компания» и Минобороны. Летом суд поставил точку в этом деле. ЗАО «Военномемориальная компания» монополизировала рынок ритуальных услуг и установления надгробных памятников умершим ветеранам ВОВ и воинам, погибши
м при исполнении служебного долга. Военкоматы оплачивали установку надгробных памятников только в случае, если памятники были заказаны и изготовлены у ЗАО «ВМК». ФАС добилась того, чтобы военкоматы оплачивали расходы на изготовление и установку надгробных памятников и в тех случаях, когда они заказаны у других компаний, кроме «ВМК». Таким образом, для конкуренции был открыт целый рынок.
Одним из самых громких дел в этом году было дело против банка «Русский стандарт», который скрывал от потребителей информацию о дополнительных ежемесячных выплатах при получении кредита. Фактические выплаты по кредиту значительно превысили заявляемые процентные ставки. В ходе рассмотрения дела банк добровольно устранил нарушение, изменив типовые условия договора при предоставлении потребительского кредита и уточнив условия выдачи кредита. Дело было прекращено в связи с добровольным устранением нарушения законодательства.
Позднее ФАС России совместно с Центробанком утвердили и ввели в действие рекомендации для банков при предоставлении потребительских кредитов, из которых граждане могли ясно понять, какую сумму им придется платить ежемесячно. Таких дел у антимонопольной службы наберется за год достаточно. Мы намерены сохранить заданный темп работы и продолжать отстаивать интересы граждан в споре с монополистами.
— Одним из Ваших достижений за прошедший год вы называете разработку проекта закона «О защите конкуренции» . Так ли уж был необходим новый закон?
— С тех пор, когда был принят первый закон о защите конкуренции в России, прошло уже 15 лет. Опираясь на пятнадцать лет правоприменительной практики в России, а также на передовую практику иностранных государств, мы подготовили проект нового закона. Как мы полагаем, он отражает и российские, и мировые тенденции в антимонопольной практике. Если говорить коротко: что меняется в новом законе? Во-первых, меняются все базовые определения антимонопольного закона такие, как «товар», «товарный рынок», «монопольно высокая и низкая цены», «согласованные действия» и другие. Практика антимонопольных органов требовала внесения изменений в эти основные определения.
Что для нас принципиально важно? По сути, наш закон концентрирует работу антимонопольных органов исключительно на крупных предприятиях, оказывающих прямое и непосредственное влияние на экономику страны. Принципиально важным для правительства является тот факт, что из-под действия антимонопольного закона, по сути, выводится малый и средний бизнес и снимаются мощные административные барьеры там, где сам антимонопольный орган был таким барьером.
В частности, с учетом уже принятого Государственной Думой законодательного акта, вступившего в силу 22 марта 2005 г. , соответствующие пороги активов предприятий, которые обязаны обращаться в антимонопольный орган за разрешением сделок по экономической концентрации, увеличены в 150 раз. Соответственно, закон подразумевает, что количество сделок с акциями, которые проводятся с разрешения антимонопольного органа на рынках, сократится примерно в двадцать раз, и в тех случаях, когда нужно будет получать согласование антимонопольного органа, это будет только тогда, когда компании приобретают контрольный, блокирующий пакет или 75% акций.
В проекте закона «О защите конкуренции» мы предлагаем парламенту ввести другой порог максимально возможного уровня экономической концентрации в отдельных отраслях и на отдельных рынках. Сегодня верхний предел такой концентрации определен в 65%, мы предлагаем снизить его до 50%, имея в виду, что концентрация в российской экономике, на сегодняшний день, достигла слишком высоких параметров. При этом нижняя граница, граница монополизации и до минирования на рынках, — 35% — сохраняется на прежнем уровне.
Если сегодня юридическое или физическое лицо владеет 20% акций, при приобретении любой, даже одной акции нужно обращаться в ФАС. Кроме того, практически освобождаются от антимонопольного контроля некоммерческие организации, и это принципиально меняет структуру складывающихся отношений между антимонопольным органом и всеми рынками. Мы полагаем, что общее количество документов и различного рода разрешений, которые ранее выдавались антимонопольным органом, сократится, в общей сложности, в тридцать три раза на — 3300 процентов. Мы сможем сосредоточить свои усилия на действительно значимых для экономики страны сделках.
— Учтены ли в законопроекте пожелания бизнеса?
— Мы провели огромное количество согласований нашего законопроекта практически во всех ассоциациях российского бизнеса, в научных кругах, в Торгово-промышленной палате. По предложению бизнеса мы внесли в закон специальную главу, описывающую процедуру рассмотрения ФАС дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Кроме того, мы обезопасили бизнес от самих себя тем, что любое наше решение может быть приостановлено с момента подачи жалобы в суд.
— Какие нормы закона вызвали наибольшие нарекания?
— Одним из таких камней преткновения стала конкретизация понятия «государственная помощь». Это определение имеет очень большое значение для развития рынка, в том числе и региональных рынков, и вот почему. Сегодня очень часто встречаются ситуации, когда соответствующие органы местного самоуправления, администрации учреждают компании и начинают перекачивать бюджетные средства в эти компании — в то время как другие компании, работающие на этих же рынках, таких средств не получают и в этих условиях выживать не могут. Такая преференциальная политика властей приводит к грубейшим искажениям конкуренции на рынках.
Самое главное, это приводит к разорению компаний и снижению темпов роста и соответственно качества услуг, предоставляемых потребителям, поэтому с этим мириться далее невозможно. Разумеется, в определении «государственная помощь» сделан целый ряд исключений, которые позволяют оказывать такую помощь: например, в соответствии с федеральными законами. Такие возможности остаются, в том числе и у парламента страны, который принимает эти законы, но в основном здесь заложены совершенно новые возможности регулирования, связанные с поддержанием единой конкурентной политики в регионах и на федеральном уровне. Впервые введенное понятие «антимонопольный контроль ограниченных природных ресурсов» также вызывало много вопросов. Но мы смогли доказать, что антимонопольное регулирование в сфере природных ресурсов необходимо. Нашему ведомству придется готовить и вносить серьезные поправки в Лесной , Земельный Земельный кодекс, Водный кодексы, а также в законодательство о недрах , чтобы не допуст
ить монополизацию природных ресурсов Российской Федерации и избыточную концентрацию в одних руках. Аналогичные законы существуют во многих странах.
Много нареканий у крупного бизнеса вызвали нормы коллективного доминирования, когда доминирующими на рынке могут быть признаны 23 компании, занимающие совместно долю на рынке больше 50%, или 45 компаний, занимающих совместно долю на рынке более 70%. Эти нормы позволяют органам государственной власти защищать общественные, государственные интересы на олигопольных рынках, что сегодня практически невозможно, что можно наблюдать на примере стремительного роста цен на нефтепродукты. Норма коллективного доминирования крайне необходима для противодействия таким злоупотреблениям.
— Как изменятся санкции за нарушения антимонопольного законодательства?
— Санкции предполагается рассмотреть отдельно в законопроекте об изменениях и дополнениях в Кодекс об административных правонарушениях Кодекс об административных правонарушениях. В нем мы вводим понятие «оборотные штрафы» за нарушение антимонопольного законодательства. Этот законопроект уже внесен в Правительство Российской Федерации, и мы ожидаем, что он поступит в Государственную Думу осенью.
Два этих закона являются составной частью реформы антимонопольного законодательства и неразрывно связаны друг с другом. В дальнейшем мы планируем совместно с МВД изменить 178 Уголовный кодекс Статья 178 статью Уголовного кодекса Российской Федерации, предполагающую уголовную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. К сожалению, пока эта статья у нас не работает.
Таким образом, если говорить о стоящих перед ФАС в настоящее время задачах, можно отметить, что один из основных приоритетов службы на этот год — принятие Государственной Думой законопроекта «О защите конкуренции» и проекта закона «Внесение изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях». С принятием этих законов необходимо будет нарабатывать новую практику антимонопольного регулирования.
С появлением нового законодательства мы ожидаем изменений в нашей работе, в том числе и в регионах. К сожалению, региональные рынки до сих пор остаются сильно монополизированными. ФАС следует активнее работать в этом направлении, пресекая на рушения антимонопольного законодательства со стороны локальных монополий, региональных и местных властей.
Кроме того, сегодня от ФАС ждут активных действий не только по пресечению фактов проявления монополизма, но и предложений по реформированию ЖКХ, системы местного самоуправления, банковского сектора, промышленности. Наша задача — своевременно представить Правительству предложения по раз витию конкуренции в этих сферах.
Благодаря деятельности антимонопольных органов в России утверждается конкурентная среда, поддерживаемая прогрессивным законодательством. Вхождение в рыночную стихию сопровождается обсуждением многих вопросов — от стремления захвата новых рынков до страха просмотреть скрытые источники информации.
Залог успешного роста, а в конечном счете и выживания российского экономики — заявить свои права на позицию, менее уязвимую со стороны атак непосредственных стран конкурентов: как занимающих прочное положение в мировой экономике, так и новых, а также со стороны влияния покупателей, поставщиков и товаровзаменителей.
Конкурентное мышление шаг за шагом возвращается в Россию. Федеральной антимонопольной службе предстоит первой прокладывать ему путь. Лидерам всегда непросто. Послужит ли пятнадцатилетний путь, пройденный российскими антимонопольными органами, подтверждением правильности выбранной стратегии? Как жаль, что истина — дочь времени, а не авторитетов. И нам, в России, остается терпеливо ждать. Однако, опираясь на выверенные временем мировые тенденции в конкурентном мышлении, можно, при желании, его освоить и плодотворно использовать.
Журнал «Конкуренция и рынок», предугадывая Ваши желания, уважаемые читатели, по крупицам собрать свою золотую коллекцию конкурентной мудрости, по мере своих сил будет этому способствовать.
Беседовала Ирина Кашунина
Уважаемые коллеги!
В этом году исполнилось 15 лет с момента создания антимонопольных органов России. За это время менялась структура, названия и полномочия антимонопольного органа, но задачи оставались прежними — защита конкуренции, пресечение проявлений монополизма во всех его видах и повышение прозрачности российской экономики.
Можно с уверенностью говорить, что антимонопольные органы в целом справляются со своей работой. Однако нельзя останавливаться на достигнутом. Сегодня создание благоприятных конкурентных условий стало задачей не только ФАС России, но и всего Правительства Российской Федерации. От нас ждут реальных изменений ситуации на рынках, и первые шаги уже сделаны.
Мы отказались от принципа избирательного правоприменения, полагая, что все без исключения компании должны быть равны перед законом. Антимонопольная служба возбуждает дела и ведет расследования в отношении органов государственной власти, субъектов естественных монополий, крупных компаний, злоупотребляющих своим доминирующим положением. Мы пресекаем нарушения антимонопольного законодательства и отстаиваем свою правоту в суде.
Наконец, мы качественно меняем законодательную базу нашей деятельности. С новым законом «О защите конкуренции» ФАС получит возможность еще эффективнее бороться с проявлениями монополизма — в частности, с такими злостными нарушениями, как картельные сговоры.
От всей души поздравляю с юбилеем! Желаю сил, энергии, активности и успеха в деле защиты конкуренции. Пусть с каждым днем работы для антимонопольного ведомства становится все меньше, а качество нашей работы — выше.
Счастья, радости и благополучия Вам и Вашим близким!
С уважением,
И. Ю. Артемьев, руководитель ФАС России
